改革如何满足国民期待？

 文 | 清和  智本社社长编者按：本文刊发于《香港国际金融评论》（2024 年 6 月），原标题为《在经济改革中引入预期管理》。预期管理，2008年后被美联储广泛地引入货币政策中而大放异彩，如今已成为全球主要央行常用的货币工具。不过，预期管理在制度改革中的重要作用长期被忽视。在今年7月份第二十届三中全会召开之际，如何改善社会大众、企业家和全球投资者对中国改革开放前景的预期，不仅关系到当下投资和消费信心修复、经济复苏，更关系到长远的国家转型和国家现代化事业。一、问题的提出：如何提振民营企业投资信心当前，宏观经济面临一个难题，即如何提振市场信心。尽管宏观经济持续复苏，但市场价格依然不振，民间融资和投资需求不足。数据显示，2024年4月份，全国居民消费价格同比上涨0.3%，全国工业生产者出厂价格同比下降2.5%；社融增量为-1987亿元，狭义货币（M1）同比下降1.4%，广义货币（M2）增长7.2%，处于历史低位。前4个月，民间固定资产投资同比增长0.3%，明显低于全国固定资产投资同比增长4.2%。中央政府高度重视对民营企业的支持，去年出台了超过100条支持民营经济发展的措施；同时非常重视稳预期、提信心，去年12月中央政治局会议强调“增强宏观政策取向一致性，加强经济宣传和舆论引导”。加强宏观经济政策的预期管理是非常有必要的，但稳预期、提信心最有效的办法还是改革开放。长期以来，学术界在制度改革中引入预期管理的研究不足。哈佛大学肯尼迪政府学院讲席教授丹尼·罗德里克（Dani Rodrik，2003）曾提出：“中国缺少完备的私有产权保护，为什么还可以发展这么快？”根据新制度经济学的理论，产权的制度安排及保护是经济增长的前提，而这一理论似乎对过去中国经济持续高速增长的历史缺乏解释力。对此，我们可以引入预期管理来解释。新制度经济学家往往预设产权，认为产权安排是假定的。在欧美国家，国家建制完整、产权制度完善，但在转型国家，由于社会制度处于转型期，缺乏完备司法体系和私有产权制度，因此有效的预期管理对国家顺利转型、经济持续发展至关重要。中国还是一个转型国家，如何改善市场预期，激励企业家投资、家庭部门消费，决定着经济的兴衰和改革的成败。所以，将预期理论引入到新制度经济学的制度变迁之中，将预期管理纳入到转型国家的经济改革之中，既有理论价值，又有实践作用。二、成熟的体系：预期管理在货币政策中的作用预期，指的是个人对不确定性的预测和判断。新古典主义时代，马歇尔、威克塞尔将预期引入经济学研究中。不过，真正提出预期理论的是凯恩斯。凯恩斯将“不确定性”纳入经济学中，并在研究金融投资时提出了选美理论。美国经济学家约翰·穆思（1961）最早在《合理预期和价格变动理论》中提出理性预期思想。芝加哥大学经济学教授罗伯特·卢卡斯（1974）在此基础上提出理性预期理论。卢卡斯论证，由于市场主体对宏观政策的理性预期，进而使得政府的宏观政策失效。几乎同一时期，经济学家Carlson 和Parkinson（1975）研究发现，通胀预期具有“自我实现”特征，可以通过改变市场主体的通胀预期，影响其消费和投资行为，进而影响真实通胀。受卢卡斯理性预期理论的影响，学术界一直对宏观政策的预期管理比较谨慎，不过政策部门做了大量的尝试。1993年，时任美联储主席格林斯潘宣布放弃数量型工具，采纳泰勒规则，实施以联邦基金利率为主的价格型工具。美联储的角色逐渐成为了市场中的交易者，格林斯潘领导的美联储频繁地利用市场预期与其它交易者博弈。但是，格林斯潘的预期管理因缺乏透明度而备受诟病。到伯南克时代，美联储的预期管理进入成熟阶段。伯南克致力于货币决议的透明度、公开性，同时重视与市场保持沟通，美联储建立了固定的新闻发布会制度、前瞻性指引和货币政策目标等。实践证明，明确的货币政策目标、操作程序和固定的议息会议可以帮助市场参与者稳定预期，同时也有助于美联储实施预期管理，提升货币政策的有效性。IMF（2023）的一份研究显示，发达经济体的短期通胀预期每增加1个百分点，通常会导致通胀上升约0.8个百分点，在新兴市场经济体中的传导效应也有0.4个百分点。当下，美联储试图通过调节通胀预期达到降低真实通胀的目的。预期管理的核心，是明确的货币政策目标、操作程序，以及决策的透明度和公开性，关键是央行能够有效地付诸行动并建立权威性。2003年，中国央行提出增强货币政策前瞻性的要求，此后中国在经济政策上越来越重视预期管理。2009年，国务院常务会议中明确提出将开展通货膨胀预期管理作为宏观调控重要内容之一。近年，中央政府强调“宏观政策取向一致性”，“引导市场行为和社会心理预期”。三、过去的经验：预期管理在改革开放中的作用近些年，预期管理逐步被引入中国宏观经济政策（货币政策、财政政策）中，但是在改革开放尤其是经济改革中，尚未形成一套完善的预期管理体系。实际上，在改革开放的历史上，预期管理发挥着非常重要的作用。1982年初，中央下发两份紧急文件，要求地方打击经济犯罪，严惩投机倒把。温州抓了11人，其中8个人来自电器厂，被称为“八大王”。一夜之间，工厂主四散而逃，全国风声鹤唳。如何让外资、民众相信政府坚持改革开放？1983年，胡耀邦在接见集体企业与个体劳动者代表大会上的讲话：“现在社会上有一种陈腐观念妨碍我们前进。例如，谁光彩，谁不光彩。我认为社会上有一群从事个体劳动的同志们，他们扔掉铁饭碗，自食其力，为国分忧，他们是光彩的。什么是光彩？为人民服务最光彩，为国家分忧很光彩，自食其力最光彩；什么不光彩？好逸恶劳不光彩，投机倒把不光彩，违法乱纪最不光彩。我请同志们传个话回去，说中央的同志讲了，党中央重视干个体自食其力的人，他们都是光彩的。”这就是著名的“光彩讲话”。“光彩讲话”极大地改善了预期。第二年，一些个体户被请到中南海讨论问题，个体户姜维向政府申请创办私营公司。11月9日，外经贸部领导告诉姜维，其申请的私营公司获得了国务院特批，问公司叫什么名字？他接过批文激动地说：“公司就叫光彩，因为那是耀邦同志起的。”光彩公司也就成为了改革开放后第一家私营公司（工商企私合字001号）。这一年，涌现了一批具有代表性的企业和企业家，如柳传志与联想、张瑞敏与海尔、王石与万科、南存辉与正泰……1984年，因此被称为中国企业元年或企业家元年。邓小平是预期管理大师。邓小平一直坚持、呼吁、推动改革开放，尽管当时条件不够成熟，但他不断地鼓励地方官员“摸着石头过河”，“思想更解放一点，胆子更大一点，步子更快一点”，向全党全社会释放中央政府持续改革开放的决心与信心。1992年，邓小平来南方考察，他说：“中国只要不搞社会主义，不搞改革开放、发展经济，不改善人民生活，走任何一条路都是死路”。邓小平南方讲话扭转了当时对改革开放事业的悲观预期，一扫持续多年的经济阴霾，大大激励了地方官员、企业家、外资投入到经济建设中。在国家转型的进程中，中央政府敢作敢为、持续推动改革开放是关键。八九十年代，中央政府实施农村土地承包改革，激活了农民的积极性；打破了计划经济体制，开放市场引入外资，允许私人企业和个体户经营；推动城市土地改革，所有权与使用权分离，引入外资落地园区，实施商品房改革，推动房地产和城建发展；对国企实施大刀阔斧的改革，破除国企垄断，激活了私人企业投资。除了主动实施强有力的改革开放政策外，中央政府维持了一个相对宽松的舆论环境和民间自由度，这对预期改善起到了非常重要的作用。在地方，GDP竞标赛让政府官员的工作目标更加明确，激励了地方官员大力招商引资。学术界对GDP竞标赛的争议很大。有些学者认为，没有证据表明，官员考核晋升和经济增长之间存在关系，既缺乏明确行政考核制度的支持，也缺乏统计数据的支持。其实，不论地方官员谋求经济发展的目的是什么，不否认的是招商引资工作将政府职能回归到以经济建设为中心。在法律尚未完善之前，地方官员往往以红头文件（地方政策）的方式特事特办，鼓励企业家先行先试。诸如经济特区、工业园区、乡镇企业、私人企业、个体户、商品房、互联网、电子商务、网络支付等，都是先由红头文件突破体制障碍，待这些市场发展起来后法律再跟进。在改革开放中早期，地方政府大规模具备灵活性的行政特色的政策（非法律），很大程度上支持了企业家敢闯敢干，这是一种成功的预期管理经验。1986年，深圳政府邀请经济学家张五常研讨出让土地的可能性。张五常提出，土地的共有权不变，而使用权、收入权及转让权可界定为私有，同时要明确使用权的范围界定。1987年12月，深圳开启了全国第一块土地拍卖，深圳特区房地产公司以525万的价格竞得该地块的使用权，这是中国房地产发展历史上“中国第一拍”。这一历史性突破，推动了土地使用制度的根本性变革，跨出了土地商品化、市场化的重大一步。但其实，当时的宪法还不允许城市土地拍卖，很快这一突破性尝试推动了宪法修订。1988年宪法修正案增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。在改革开放的历史中，尽管司法体系不够完善，产权保护制度尚未形成，但中国政府实施了成功的预期管理，让民众、企业家、创业者、投资人以及欧美官员、外资企业，相信中国会持续改革不断开放。预期管理的路径是：中央政府改革开放的信号与行动—地方政府和企业家敢为人先、突破体制障碍—红头文件支持企业家尝试和市场经济发展—产业兴起和经济增长—法律跟进确认其行为和身份的合法性—地方政府、企业家自我强化或被称赞为时代的改革者、先行者。这是中国改革开放的预期管理模式。任何一个环节出问题，预期都可能逆转，经济增长将放缓，改革开放事业将受挫。四、未来的改革：预期管理可以提升市场信心在第二十届三中全会召开之际，政府需要提升民众、外资、企业家对中国改革开放事业和经济持续增长的信心，不仅要加大宏观经济政策的预期管理，关键是需要完善改革开放的预期管理。预期管理的关键是政府信用，即政府需要释放深化改革、扩大开放的信号，更需要用实际行动推动改革开放，以符合甚至超越民众的期待。首先，需要明确改革开放的目标。改革开放只是手段，而不是目的，我们不能一直改革、长期改革。中国需要通过改革开放实现国家现代化，即“两个一百年”奋斗目标。如果能够推出改革开放的计划，列出详细的改革开放清单，包括农村土地改革、国有企业改革、住房改革、财政制度改革、税收制度改革、货币制度改革、银行体系改革、社保改革等改革清单，那么就能够稳定民众对改革的预期， 并极大地改善社会大众乃至全球投资者对中国经济前景的长期预期。需要建立一套可预期的改革决策程序，而决策的透明度和公开性是预期管理的有效法宝。例如，市场准入负面清单是一种非常清晰的预期管理制度。它遵循“法无禁忌即可为”的原则，除了政府规定哪些领域不开放外，其它行业、领域和经济活动都许可。世界上大多数国家均针对外商投资实行负面清单管理模式，这一做法符合国际惯例，可以改善外资对中国市场开放的预期。市场准入负面清单（2023年版）保留156项“禁止或许可事项”。如果政府向市场明确按计划压缩负面清单的项目，那么外商和市场对开放的预期就会更加稳定。同样，如果住房改革明确哪年完成多少套保障房，同时分解到各个城市，市民对获得保障房的预期会大大增加。如果社保改革明确缴纳多少社保，退休后能够拿到多少退休金，那么年轻人缴纳社保的动力也大大增加。如果国有企业改革明确石油、电信、低空、低轨卫星的开放准入计划，那么企业家对这些领域的投资自然抱有期待。其次，按照既定的计划强有力地推进改革开放。改革开放的计划相当于是政府对民众的一种承诺，而付诸行动可以大大提高政府的权威性和信任感。民众对每一届三中全会都充满期待，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对当时的市场激励很大。回顾历史，我们会发现，按照明确的计划强有力地推动改革，是满足民众期待最有效的办法。最后，改革开放的每一项成果都需要通过司法改革、并形成完善的法律来巩固。法律的保护具有根本性、合法性，同样政府需要在司法改革上形成可预期性。如此，中国便可以形成一个相对完整的关于改革开放的预期管理模式。除此之外，宽松的舆论环境和民间自由度对改善预期也大有裨益。就改革开放的诸多事项允许更为广泛的深入的探讨、争论，给予企业经营活动更大的试错空间，对诋毁诽谤企业家的行为严惩不贷。对于转型国家而言，改革开放是第一生产力，预期管理决定着这一道路的曲直成败。-End-

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