地方债务风险化解分析与政策建议

作者： 中国货币市场 | 2023-09-24

内容提要

我国地方债务所对应的资产主要为城市经营所必需的各类要素及职能，如何寻找稳定的核心资产、提升核心资产的价值、促进价值链的正向循环是化债的重要选择。文章在分析化债历史及借鉴他国化债经验的基础上，结合我国实际情况，从缓解短期债务压力、规范中期平台经营、建立长效机制三个维度上提出地方债务风险化解的政策建议。

一、我国近年化债历史及经验小结

（一）我国化债历史：发行置换债券及2018年以来的控增量化存量

地方性债务规模快速增长、经济增速的下行，导致地方政府债务压力不断提升，国家审计署分别于2011年、2013年对地方性债务进行审计，2015年8月全国人大常委会报告也披露了审计口径中政府负有偿还责任的债务余额。

表1 历次对地方性债务审计及披露结果

数据来源：笔者整理

2015年化债大幕开启并一直持续至今。根据主要化债手段的不同，主流的研究一般将地方性债务化解分为两轮：

第一轮（2015—2018年）：发行地方政府债券，置换存量地方性债务。2014年10月，财预〔2014〕351号文提出对于截至2014年12月31日尚未清偿完毕的存量债务，按照先清理、后甄别的顺序展开全面的清理工作，对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换。

第二轮（2018年至今）：严控隐性债务增量，化解隐性债务存量。2015—2018年置换期间，部分地区仍然在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形式形成地方性债务。2017年7月中央政治局会议首次提及隐性债务。后续政府发文要求地方政府在5～10年内化解隐性债务，财政部提出了六种化债方式，分别为安排财政资金偿还、出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还、利用项目结转资金和经营收入偿还、合规转化为企业经营性债务、通过借新还旧及展期等方式偿还、采取破产重整或清算方式化解。

（二）现状：更大力度的化债措施或将落地，多地期待债务重组、特殊再融资债等

1. 中央层面：二十大以后对地方政府债务风险重视程度持续提升，更大力度的化债措施逐渐落地

2022年12月，中央经济工作会议强调“要防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量”。2023年2月，《求是》杂志发表重要文章《当前经济工作的几个重大问题》强调要压实省级政府防范化解隐性债务的主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，遏制增量、化解存量。

今年7月24日召开的中共中央政治局会议指出要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。

2. 地方层面：2023年化债力度持续提升，多地期待债务重组、特殊再融资债

加强监测方面，主要包含对区域偿债、债务风险变动等情况的监控，多个省市尤其强调对于债务风险较高区域的监控。加强平台管理方面，主要包含融资平台融资管理、转型、剥离政府信用等内容，2023年各省市重视程度大幅提升。优化债务结构方面，2022年重庆指导区县规范开展存量债务展期重组；天津与金融机构协调对高息债务开展“削峰”管理。盘活存量方面，2023年重庆、江西、贵州、山西、吉林、青海6省市新增提及，系今年实施力度边际增幅最大的一项措施，涉及区域整体资质偏弱。

二、国外化解债务风险典型经验

本文选择美国“次贷危机”（2007—2011年）和巴西地方政府债问题（20世纪80年代—90年代）代表发达国家和发展中国家的典型案例，分析债务问题的处理方式和效果，为我国地方性债务的化解提供参考。

（一）美国：财政赤字货币化导致债务规模多次突破上限

“次贷危机”作为系统性的金融风险，对地方政府债务也有重大的影响。2008年以后，地方政府因受到“次贷危机”直接或间接影响而无法偿还债务，部分州进入破产程序，部分市政府成功和债权人达成共识，通过债务重组的方式恢复了政府的正常运转。

美国政府宽松的货币政策和积极的财政政策在短期来看有一定的效果。虽然持续扩张的财政政策加大了地方政府的债务负担，但是在利率极低的市场环境下，其利息支出规模仅刚刚超过此前的峰值，对于地方政府而言短期内并不会造成太大影响。同时宽松的货币政策和积极的财政政策还达到了刺激经济的目标，令美国经济在“次贷危机”后得以逐渐恢复。不过从长期来看，美国模式下财政收支处于持续失衡状态，连续多年的财政赤字累积导致绝对债务规模快速攀升，多次突破债务上限，因此其带来的参考意义相对有限。

（二）巴西：联邦政府协助地方政府债务重组，出台法律硬化预算约束

20世纪80—90年代，巴西政府共爆发三次较大的地方债务危机。第一次危机主要源于巴西地方政府债务的外债比例过高，在石油危机爆发且市场利率大幅提高后，巴西地方政府的债务成本在浮动利率下迅速上涨。第二次危机主要原因是地方政府从联邦政府所属企业和机构举借的债务过大。第三次危机是由于巴西通过以政府为主体发行债券拉动经济发展，但同时又缺乏法律上的预算约束，债务总量的快速增加导致债务压力增加最终爆发危机。

1989年巴西第一次地方政府债务重组主要措施是联邦政府向地方政府发放过渡贷款以偿还1988年底到期的外债；1993年第二次危机化解主要方式为延长贷款期限至20年，并保持债务利率不变，同时联邦政府对超过地方政府净收入11%的部分向地方政府发放10年期的联邦贷款来偿还；1996年开始的第三次债务重组的再融资协议几乎包括了当时全部的地方政府债务，总规模占到了巴西全国年度GDP的11.2%。解决三次债务危机后，巴西政府于2020年推出了《财政责任法》以约束地方政府无规则的举债行为。《财政责任法》对地方政府的发债行为和方式进行严格规定，并建立了官员惩罚机制，有效地解决了财政纪律的预算软约束问题，加强了巴西对地方政府举债行为和规模的控制，此后州政府与市政府负债率持续下降。

（三）小结

美国2007年以来的债务问题源于居民部门负债率过高，其债务问题产生的原因与我国目前地方债问题有本质的不同；美国通过财政货币化的方式超发美元、多次提高债务上限的做法不可取；对内由于通胀抬升侵蚀了居民收入，对外则加剧了全球金融市场的脆弱性，对我国地方债务的化解借鉴意义不大。巴西发生多次地方债问题，主要原因为财权事权不匹配和预算软约束的机制问题，此后巴西通过债务重组、硬化预算约束等方式走出了危机。该案例中，巴西与我国面临的同为地方债务问题，故巴西处理债务问题的方式有一定借鉴意义。

三、政策建议

关于化债方案，国内无论是在顶层设计方面还是地方政府的操作方面都进行了众多探索和实践，本文拟在前述化债理论探讨及实践的基础上提出一些建议。

（一）短期防范债务风险释放：存量置换与监督管理并举

一是建议充分运用地方政府债务限额空间，通过发行再融资债置换存量债务。2020年12月以来，部分再融资债募集资金用途自“偿还到期地方政府债券”调整为“偿还存量政府债务”，自此再融资债先后用于建制县区域隐性债务化解和部分省份全域隐性债务清零等用途。为进一步化解地方政府债务风险，建议结合各省实际情况，通过地方债限额回收再分配等方式，统筹运用年内再融资债发行额度，通过发行再融资债置换存量债务。

二是建议进一步加强地方政府债务化解进展监督管理，增加地方政府债务化解积极性。在现有基础上，进一步增强地方财政收支情况和地方政府融资平台债务状况等信息持续监控和动态管理，同时根据财政部部长刘昆在2023年第4期《求是》杂志发表的《更加有力有效实施积极的财政政策》中“压实地方政府属地责任，紧盯市县加大工作力度，强化隐性债务问责和信息公开”的有关内容，适时适度将地方政府债务管理情况纳入地方政府评价体系，坚决制止违法违规举债行为，稳妥化解存量债务规模，增加地方政府债务化解积极性。

（二）中期促进平台健康发展：完善化债模式与提高平台经营效益

一是建议进一步探索完善区域特色地方政府债务化解模式，因地制宜制定债务化解方案。近年来不同省份结合自身地域资源禀赋情况，因地制宜采取一种或多种措施结合方式化解地方政府债务。未来，建议各地方政府统筹考虑区域经济发展情况、资源禀赋、债务特点等因素，进一步探索完善区域特色地方政府债务化解模式，盘活存量资产、因地制宜制定债务化解方案，并形成可复制可推广的成熟经验，提高成熟处置方案的应用广度。

二是持续推动地方政府融资平台市场化转型，促进平台公司提升经营效益。在防范化解地方政府隐性债务背景下，未来地方政府融资平台需进一步厘清地方政府与企业双方关系，剥离平台公司非公益性业务并在现代企业机制下实现独立运营，提升现代化公司治理水平，持续推动市场化转型，通过自身资产负债平衡，促进平台公司长远健康发展。

（三）远期促进恢复经济活力：完善财政制度与推动经济结构转型并举

一是建议进一步完善中央财政和地方财政财权与事权，健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。党的二十大报告指出“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”，在现有制度基础上，不断调整完善中央和地方财政关系，进一步探索完善中央与地方财政事权和支出责任划分方案，完善共同财政事权体系，强化中央财政事权和支出责任，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的财政保障体系。

二是建议进一步推动我国经济社会结构转型，通过经济高质量发展实现政府债务可持续化解。立足新发展阶段，通过贯彻新发展理念，推动构建新发展格局，持续推进我国经济社会结构转型发展，实施扩大内需战略，优化供给结构，促进激发经济发展新活力新动能，推动我国经济转型为依靠创新驱动的内涵型增长，实现高质量、高效率、可持续与安全的发展。从而提升地方政府财政实力，实现政府债务和经济增长的良性循环。

三是长期看，稳定的低利率有利于提高信用化解地方政府债务。维持低政策利率从而降低市场利率水平，在一定程度上降低了政府的付息压力，对于维持中央财政和地方政府的财政健康有积极作用。

END