适合未来的澳大利亚储备银行

内容提要

对澳大利亚储备银行（以下简称“澳储行”）独立审查提出的改革内容主要涉及货币政策框架、货币政策决策和问责机制以及澳储行治理机制，其中最受市场关注的是拆分董事会为货币政策委员会和治理委员会。由于审查建议中多项涉及到修改《储备银行法》，审查成员建议政府以立法形式规定上述改革建议自2024年7月1日起生效。文章对改革背景、改革重点和各方观点进行了整理。

一、澳财政部发布对澳储行的独立审查报告，提出了近三十年来最大的改革建议

近几年来，澳储行货币政策受到多项质疑。一是澳储行过去十年的大部分时间里都未达到其2%~3%的通胀目标。二是在新冠疫情期间前瞻性指引失败。澳储行一直对外沟通表示利率至少要到2024年才会上升，但为了抑制通胀攀升，澳储行从2022年5月起突然加息25个基点，这也是自2010年11月以来首次加息，之后更是连续多轮加息到目前的3.6%。因此，澳储行的前瞻性指引与实际操作不符。三是货币政策松紧失当，疫情前太紧，疫情期间为促进经济发展又过于宽松。2021年2月，包括前储备银行官员在内的一些澳大利亚经济学家批评澳储行货币政策过于宽松，担心超低利率可能将澳大利亚房地产价格推得过高，加剧财富不平等，并降低退休人员的收入。

对澳储行进行独立审查成为澳洲政坛多方共识。2022年1月，时任澳财长的Josh Frydenberg表示，若自由党赢得大选，将在大选后的3—5月期间，对澳储行进行一次全面的独立评估。时任工党影子财长Jim Chalmers同样表示，如工党赢得大选，将对澳储行的政策目标、政策工具、公众沟通等方面进行评估。澳媒的几次相关调查显示，多数经济学家支持对澳储行进行评估，其中部分经济学家还建议同时评估财政政策框架。OECD在对澳大利亚经济报告中也建议评估其货币政策框架，认为澳储行在疫情前过紧的货币政策是造成澳大利亚在过去5年通胀率持续低于政策目标的主要原因之一。

对澳储行的独立审查自2022年7月由澳财政部启动，至2023年4月结束。审查旨在确定如何使澳储行成为“未来世界上最好、最有效的中央银行”，主要内容包括过去3年澳储行的长期通胀目标、货币工具、利率沟通、董事会结构、问责制和文化，以及澳储行利率政策和前瞻性指引。这是澳大利亚自1990年以来第一次独立和全面地对澳储行货币政策进行审查。为确保澳储行独立于政治并维护澳储行声誉，澳储行行长洛威建议澳储行与财政部进行联合审查，但为体现此次审查独立性，财长Chalmers拒绝了这一建议，并任命了一个独立专家委员会进行审查。作为独立审查的补充，澳大利亚联邦政府众议院经济委员会于2022年9月举行了对澳储行行长洛威的公开听证会。问询的主要内容包括澳储行近期的利率决策、应对高通胀存在的挑战，以及澳储行将如何把通胀率降至目标区间。

二、独立审查报告主要涉及货币政策框架、货币政策决策和问责机制及澳储行治理三方面内容

2023年4月20日上午，澳大利亚财政部发布澳储行独立审查结果，审查结果共294页，包含51条建议。审查建议主要涉及货币政策框架、货币政策决策和问责机制及澳储行治理三方面。其中，最受市场关注的建议是要求澳储行拆分现行董事会，成立单独的货币政策委员会和治理委员会。由于审查建议中多项涉及修改《储备银行法》，审查成员建议政府以立法形式规定上述改革建议在2024年7月1日生效。

（一）货币政策框架

明确通胀目标区间、树立双重政策目标并继续强调货币政策独立性。一是明确澳储行通胀目标区间为2%~3%，放弃“随着时间的推移将通胀率均值保持在2%~3%目标范围内”的提法。报告认为这一表述为澳储行提供了过多回旋余地，无法明确界定是否达到目标，限制了问责制。二是澳联邦政府应更新立法规定澳储行具有价格稳定和充分就业的双重货币政策目标。澳储行应在长期和短期之间平衡控制通胀和支持就业的关系，最终目标是实现澳大利亚的经济繁荣和提高澳人福祉。Chalmers表示，由于不同的人对充分就业目标有不同定义，因此澳储行将会沿用财政部预算文件中使用的4.25%充分就业目标。三是明确澳储行的货币政策独立性，取消法律上澳财长可推翻澳储行决定的权力，虽然这一权力自设立以来从未被使用过。

货币政策不应纳入气候变化风险，但要维护金融稳定，有必要建立货币政策工具箱。一是强调气候风险不应成为货币政策目标。报告认为澳储行应考虑气候风险，但不应使用货币政策来解决气候风险，低碳转型也不应该成为澳储行货币政策的明确目标，因货币政策工具应对气变问题可能会无意中损害价格稳定和充分就业的长期目标。二是澳储行应更加关注沟通，并考虑如何将维护金融稳定纳入货币政策决策，美欧银行业近期的压力凸显了金融稳定与货币政策之间的“重要相互作用”。三是澳储行应准备更多货币政策工具，在充分考虑其成本、收益、风险分析和退出计划后发布使用框架，当政策利率不能再低时可考虑使用这些货币政策工具。联邦政府和新的货币政策委员会应每五年对货币政策框架和工具进行一次正式审查。

（二）澳储行货币政策决策机制及问责制

一是应拆分澳储行董事会为货币政策委员会和治理委员会，提高货币政策决策专业性。货币政策委员会由澳储行行长、副行长、财长和6名外部成员组成，行长担任主席。这些成员需具备在宏观经济、金融体系、劳动力市场或供应链方面等不同经济背景的专业知识，商界领袖可被纳入其中，成员可直接接触到澳储行工作人员。审查委员会认为当前澳储行董事会的技能组合“与复杂和不确定的经济环境不匹配”，其组成和程序使其无法充分审查或质疑澳储行的基本经济和金融判断或政策建议，公众对推动董事会决策的因素、董事会如何权衡替代观点或政策选择等可获得的信息有限，而新的9人委员会会让利率政策决定更严谨。

二是优化货币政策沟通程序、提高决策流程透明度。一方面精简会议，将每年货币政策会议数量由11次减为8次，并在每次会议后召开新闻发布会向公众解释其政策决定。这有利于澳储行货币政策委员会有更多时间评估经济数据和研究分析，并使澳储行与全球大多数主要经济体央行一致。这是澳储行实施货币政策方式的重大变化，意味着澳家庭每年最多只需应对8次抵押贷款现金利率变化。另一方面，澳储行应提高货币政策决策流程透明度，每次会后对外公布投票结果（只公布票数不公布人员）、设立对外沟通专员职位、提高预测和宏观计量建模能力等。

三是建议澳储行加强和财政部的互动。审查报告提出，在财政和货币政策方面，双方应加强对话，进行更正式的协调，增加信息共享和联合情景分析，并建议与外部研究人员（如大学、智库）更多合作，了解财政和金融政策的相互作用。此外，澳储行和财政部还应共同制定澳大利亚宏观经济政策研究计划。

四是澳联邦政府应从法律上取消澳储行指导商业银行贷款的权力。因为澳大利亚的商业银行目前由澳审慎监管局授权和监管，澳储行实际已不具有对银行业的监管责任，因此不需要也不应该在法律上保有能够指导银行贷款活动的权力。

（三）澳储行治理机制

从构成看，澳储行治理委员会成员包括澳储行行长、首席运营官和五名外部成员。外部成员应通过由财政部长、行长和第三方管理的透明程序任命，应由一名外部成员担任主席，外部成员的任期应为五年，最多可连任一年，外部成员每年至少应发表一次公开演讲。首席运营官负责提高澳储行战略沟通方面的能力并向行长报告。此外，针对双董事会（货币政策委员会和治理委员会）模式，现有董事会成员需要选择在两个新董事会之一中完成剩余任期。治理委员会应在2025年年中之前评估和公开报告澳储行在实施审查建议和实现其目标方面的进展。

从职责看，拆分后的治理委员会专门负责监督澳储行内部管理，并对澳储行领导人落实组织变革进行监督和支持。为更好地履职，审查报告建议，一方面制定章程规定治理委员会和货币政策委员之间的职责，建立谅解备忘录；另一方面更新金融监管机构委员会（CFR）成员间的谅解备忘录和与澳大利亚审慎监管局（APRA）之间的合作安排，以便明确成员在识别和解决监管漏洞方面的作用。

（四）澳储行组织文化

审查认为，澳储行面临“群体思维”（groupthink）风险，包括决策权集中在少数高级领导人手中、决策层级过多导致员工无法表达观点、未能对外部观点更加开放等，从而导致众人只是附和行长的决定而没有提出足够的挑战。

对此，澳储行应推动三方面改革，一是澳储行的管理层需接受强制性领导力培训，以及聘请更有经验的外部候选人；二是进行年度员工敬业度调查，并采取措施评估管理层在建设性辩论中受到挑战时的敬业度；三是应进一步鼓励不同的观点和建设性的挑战，主动向外部宣传管理职位空缺，纳入外部人员。

报告还强调应将独立审查制度化。由澳储行和澳财政部联合牵头，听取外部专家的意见，对澳储行每五年进行一次定期审查。

三、澳各方对独立审查改革建议的态度不一，政界多表示支持，但学界和智库机构存在争论

对澳储行独立审查的改革建议引发澳各界高度关注，政界多数支持，澳储行支持但对个别结论持保留意见，市场和学界存在反对声音。

（一）澳政届各相关方多数表示支持审查建议

澳财长Jim Chalmers在审查报告发布后表示，原则上同意审查报告提出的所有51项建议。澳大利亚影子财长Angus Taylor对澳储行的审查结果表示欢迎，并表示贯彻执行审查的建议对于维护澳储行的独立性和信誉“非常重要”。澳大利亚活跃的民间组织也对全面改革澳储行的建议表示欢迎。澳大利亚工会理事会秘书Sally McManus对澳储行更加关注其“充分就业”目标以及澳储行董事会应拥有一些具有劳动力市场专业知识的人的建议表示赞赏。经济杠杆将被用来支持劳动人民，并使澳大利亚的经济和劳动力更强大、更公平。澳大利亚社会服务委员会表示，澳储行在设定利率时必须同等重视其通胀目标和充分就业时，这将是“非常重要的一步”。

但在野党也存在反对声音。绿党财政部发言人Nick McKim表示，将价格稳定和充分就业作为澳储行双重目标的建议强化了利率是“应对通胀的最佳和唯一工具”的“错误信念”。审查扼杀了制定经济政策整体方法的机会，包括使用税收和价格上限来帮助管理通胀、确保贷款用于生产性目的，例如向清洁能源经济过渡等。

（二）澳储行原则上表示支持，但对个别建议持保留意见

澳储行行长洛威对审查结果表示欢迎，感谢审查小组的工作，并表示将与财政部建设性地合作，在年底前制定新的货币政策声明。洛威认为，一是新的双董事会模式可使货币政策委员会更加专注于货币政策，有更多时间与工作人员互动，更充分地参与研究和分析；二是双重目标之间并不互相冲突，因为“如果没有价格稳定，就不可能有充分就业”，努力实现2%~3%通胀目标的最终目标也是确保人们有工作；三是改革对货币政策委员会成员的沟通技巧提出了更高的要求，不论是货币政策决定还是新闻发布会主持，既要防止过度沟通、排除噪音，又要能在细微差别中发出正确声音。其他现任或前任董事会成员也对审查结果表示欢迎，认为澳储行在新冠疫情开始时采取的果断行动对支持澳大利亚度过危机至关重要，增强货币政策决策的专业性，更有利于弥补澳储行在前瞻性指引、收益率目标、定期融资机制和债券购买计划中的缺陷。

但报告中“董事会成员没有足够的专业知识来挑战洛威行长对利率的影响”这一结论遭到不少董事会成员反对。洛威行长表示其他董事会成员积极主动地制定利率决策，经常在董事会会议上探讨和质疑他的结论；澳储行董事会成员Mark Barnaba坚称董事会就货币政策决策进行了健康但激烈的辩论。

（三）学界和智库机构意见分歧较为明显

支持的一方对审查建议给予高度评价，认为该报告改革澳储行的建议可能是澳大利亚经济政策的“分水岭时刻”，与1983年澳大利亚实行汇率浮动制机制或引入灵活通胀目标不相上下。莫纳什大学讲师、前澳储行经济学家Zac Gross、智库独立研究中心的首席经济学家Peter Tulip、墨尔本大学经济学教授、前澳储行经济学家Chris Edmond均对变化表示欢迎，他们认为澳储行应该有一组专家制定货币政策，且澳储行应使其政策推理更加透明。支持人士也认为，精简政策利率会议次数会减少无谓的决策资源消耗与市场扰动，因为每月的货币政策会议使抵押贷款定价决策复杂化，银行需要投入资源为每一个可能的举措做准备。部分支持方也提出金融稳定不应该成为货币政策的目标。

反对意见主要集中在四个方面。一是货币政策委员会决策流程或降低货币政策决策效率。有市场观点认为，委员会规模越大，决策过程就会更复杂，且新委员会保留了财长及其投票权，未能彻底体现澳储行独立性，在全球实践中并不常见。反对方甚至提出了解决方案，如财政部代表可以是观察员而非投票人。

二是货币政策委员会应进一步多元化。不少观点认为，如经济学家在委员会中占主导地位，会导致普通人难以理解其惯用的话语体系，商业人士或工会官员也无法有效地参与专业讨论。BetaShares首席经济学家David Bassanese表示，董事会成员过多地来自学术界，缺乏对现实世界的了解，象牙塔中制定的政策风险可能更大。还有观点认为，委员会应考虑地理或性别的覆盖范围，不应当局限于来自悉尼、墨尔本或堪培拉的男性经济学家。

三是精简货币政策会议次数恐削弱澳储行应对快速变化环境的能力。反对观点认为，减少会议次数是一种“倒退”，因为汇率和相对价格变化很快，减少会议次数会削弱澳储行每月处理信息的能力，降低政策传递速度。还有部分人士认为，这一变化无实质性影响，或短时间内影响不明显。因为货币政策的质量取决于做出决定的人、分析的质量，以及决策机构的文化，且由于改革涉及变更法律，最快要到2024年7月之后才会发生变化。

四是审查报告部分结论缺乏证据支持。澳大利亚智库洛伊研究所高级研究员、科廷大学公共政策研究所的兼职教授John Edwards认为，报告结论认为加拿大和英国制定货币政策的方式是最先进的，因此澳大利亚应该采用由经济专家组成的澳储行货币政策委员会，但报告没有证据表明英国或加拿大模式的表现比澳大利亚模式更好，在过去三十年里，澳人均实际收入平均增长较高、失业率较低、通胀率与英国、加拿大和美国大致相同。目前，在现有澳储行董事会情况下，澳失业率也低于加拿大或英国，通胀低于英国，产出增长明显高于英国或加拿大。Edwards认为，澳储行审查并不能解释央行的问题，因为报告的结论和建议是基于推测而非基于确定的证据，因此应当对这些建议进行辩论和反思，而非不加批判地采纳。

综上可见，审查报告提出的改革建议更多是边际改善，并非方向性改变，澳储行在未来的政策方向或将与当前保持延续性。审查报告对澳储行履职效果给予了正面评价，认为通胀目标制仍是当前的最佳选择，应继续坚持，央行独立性应继续保持；将充分就业纳入货币政策目标、将金融稳定纳入货币政策关注范围、建立货币政策工具箱等建议均符合当前主流发达国家央行做法，与澳储行当前做法并无实际冲突。但与此同时，澳储行在货币政策决策方面的权力很大程度上会被削弱。改革事实上限制了澳储行行长在利率制定和银行治理方面的权力，这些权力更多被让渡给外部董事会成员。由于报告刚刚刊发，相关立法工作也有待全面开展，因此这些建议最终将以何种形式落实、对澳储行的货币政策决策产生何种影响，仍有待进一步观察分析。

END

作者：益言 编译

原文《适合未来的澳大利亚储备银行》全文将刊载于中国外汇交易中心主办《中国货币市场》杂志2023.07总第261期。

更多阅读

◆人民币国际化进程中国内银行发展面临的挑战及对策

◆从2022年人民币汇率变动看外汇市场完善

◆人民币与东南亚货币直兑优势与展望

长按识别

关注我们

扫码“中国货币市场”小程序

开启线上阅读/订阅