全球跨境支付体系下SWIFT的功能定位与大国博弈

内容提要

跨境支付体系是国际金融体系的组成部分，成为全球经济金融稳定运行的重要基石。随着全球化深入发展，国际往来愈加密切，跨境支付需求不断增加。文章系统分析全球跨境支付体系的基本架构与特征，明确SWIFT的功能定位，以俄乌冲突视角，分析SWIFT背后的大国博弈与制裁风险。

近期，俄乌冲突发酵，美国、欧盟等加码对俄罗斯制裁，扩大实体清单范围，强化出口禁运，阻断国际金融通道。特别是，西方切断部分俄罗斯银行SWIFT通讯，与其他制裁措施相叠加，将对俄罗斯经济金融体系带来重大影响，并加剧传导效应。支付清算体系是全球经济金融运行的基础设施。国际清算银行（BIS）预计2022年全球跨境支付规模将达到39万亿美元。作为全球最重要的支付通讯渠道，SWIFT偏离中立定位，金融制裁常态化，值得高度警惕。

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一、全球跨境支付体系基本框架

随着全球化深入发展，国际往来愈加密切，跨境支付需求不断增加。跨境支付体系是国际金融体系的组成部分，是全球经济金融稳定运行的重要基石。全球跨境支付行为包括信息流和资金流的转移，涵盖参与主体、系统平台、规则体系等。全球跨境支付体系总体呈现以下基本特征。

第一，跨境支付依托于国际往来，展现全球交往活跃度。跨境支付是国际往来的组成部分，是国家或地区之间因国际贸易、国际投资以及其他方面经济活动，借助一定的结算工具和支付系统实现资金跨国和跨地区转移的行为。跨境支付规模变化反映了全球发展趋势。根据麦肯锡《2021年全球支付报告》，2014年至2019年全球支付行业收入增速达7%。2020年，新冠肺炎疫情暴发，世界各国往来受阻，全球支付行业收入出现11年来的首次萎缩，同比下降约5%。跨境支付资金流向反映了全球经济活跃度对比。2015年以来，全球跨境支付资金流动主要集中于北美、亚洲和欧洲之间，中国已成为仅次于美国和欧元区的全球跨境支付第三大市场。跨境支付行为变化反映了经济与技术发展潮流。近年来，数字化转型加速，商业服务逐渐从线下转移到线上，现金使用量大幅下降，央行数字货币加快试点与应用，实时支付系统、快速支付系统广泛普及。当前，约56个国家或地区拥有活跃的实时支付系统，较六年前增加了4倍。

第二，跨境支付模式加速创新，传统代理行以及银行账户体系为主体。不同国家支付基础设施缺乏互操作性，跨境支付普遍由代理银行完成，形成联通各支付清算系统的全球网络。根据第一财经与VISA联合市场调研，在中小企业对公跨境支付中，超过73%受访企业选择银行转账，50%企业选择银行汇票或承兑汇票。根据支付信息与资金处理方式差异，跨境支付清算除了传统代理行模式，还包括卡支付、汇款公司、虚拟账户、区块链等模式，但其普遍依托于银行账户体系。在卡支付模式下，信息由卡组织网络传输，支付头寸由国际卡账户划转，VISA、MasterCard等组织推出了一系列跨境汇款产品，但最终需要借助代理行实现全球跨境支付汇款。在汇款公司模式下，支付信息传输依托于自有网络，支付资金则由银行或国际卡网络实现划转。在虚拟账户模式下，以Paypal、支付宝为代表，支付方使用虚拟账户、绑定银行卡等方式实现跨境支付。在区块链模式下，金融机构将区块链技术应用于跨境支付场景，如摩根大通、淡马锡、星展集团联合推出的Partior支付平台，最终仍依托于银行完成外币兑换及资金支付清算。此外，随着区块链等技术发展，虚拟货币为代表的加密资产市场快速发展。截至2021年，全球加密资产市值达2.6万亿美元，稳定币市值约1570亿美元。尽管加密货币在全球金融体系中占比较低，但正在加速扩张并成为跨境支付的“灰色地带”。例如，墨西哥海外务工人员向家人汇款超过400亿美元，其中，2.5%~3%由加密货币平台Bitso处理。

第三，美元为国际支付第一大货币，决定了美国支付清算体系的主导地位。美元国际化并逐步跻身国际主导货币，历时超过120年，经过了金本位、布雷顿森林体系、牙买加体系等不同阶段。尽管2008年金融危机后国际货币体系改革呼声高涨，但在欧元走弱的背景下，并未从根本上撼动美元国际地位，美元仍处于全球金融体系顶端。2022年3月，美元在国际支付中占比为41.07%，稳居全球第一大国际支付货币地位，高于欧元5.71个百分点，其国际储备份额甚至远超欧元38.17个百分点。

一种货币跨境及离岸清算均需要最终回归至货币发行国，通过中央支付清算系统完成，美元霸权决定了美国支付清算系统的核心地位。通常，国际货币的支付基础设施包含三层系统：发行国货币当局主导的国内支付基础设施、货币当局或者行业协会组织建立的跨境支付基础设施，以及随着离岸市场壮大而发展出的离岸支付基础设施。美国美元跨境支付清算主要涉及两个大额支付系统。一是美联储运营的联邦储备电子划拨系统（Fedwire），1914年正式运行，由联邦储备银行管理，是美国国家级基础支付系统，实时处理大额资金划拨业务，负责全美范围内资金清算。二是纽约清算所运营的清算所银行间支付系统（CHIPS），建立于1970年，是全球最大的私营支付清算系统，承担了全球约95%的美元跨境支付，凭借会员制与层层代理机制，形成了庞大复杂的全球美元调拨清算网络。CHIPS以Fedwire底层基础，通过Fedwire账户向CHIPS账户划拨资金并完成清算，实际上由美联储监管主导。CHIPS清算用户绝大部分是美国银行机构，其他经济体银行机构仅包括德国、日本、英国、加拿大、西班牙以及中国香港地区的金融机构各1家。

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二、SWIFT功能定位及背后的大国博弈

SWIFT“垄断”金融电讯传递，引领跨境支付与技术标准制定。SWIFT（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication），即环球同业银行金融电讯协会，为全球用户提供报文传输、网络连接、标准和业务应用服务。跨境支付清算需要实现信息、资金的双重划拨，其中，信息流传输主要依赖于SWIFT系统。SWIFT是全球跨境金融信息传输最主要的通讯渠道，连接超过200个国家和地区的11000多家银行、证券机构、市场基础设施和公司客户，是跨境业务不可或缺的基础设施。2021年，SWIFT系统交易流量同比增长11.2%，SWIFT FIN报文服务日均处理支付和证券交易流达4200万笔。SWIFT不仅提供跨境支付通讯服务，还为各国支付基础设施提供支持，如澳大利亚新支付平台NPP、欧洲TARGET实时支付结算系统。在证券市场领域，SWIFT支持80多家中央证券托管机构和超过35家中央对手方，以及CLS等重要市场基础设施。同时，SWIFT引领跨境支付创新，推出全球支付创新项目（SWIFT gpi），以SWIFT GO革新小额跨境支付，推动ISO 20022报文标准格式转换，加快央行数字货币（CBDC）跨境网络与服务研发。数据显示，银行通过gpi日均发送支付金额高达4000亿美元，至2025年全球大额支付系统超过90%金额支付都将采用ISO 20022标准。

SWIFT定位中立，但实际完全由西方主导。SWIFT成立于1973年，总部设在布鲁塞尔，遵循比利时法律，同时接受G10国家央行监督。SWIFT定位为国际金融行业的非盈利性合作组织，属于所有股东会员。然而，西方完全主导SWIFT，并屡次将其作为制裁工具。其一，SWIFT股东主要来自西方国家。SWIFT股东会员根据各自报文量持有SWIFT股权，拥有表决公司重大事项权利，SWIFT董事长长期由美国会员单位担任。其二，SWIFT董事会为北约垄断。董事会是SWIFT最高决策机构，由25名股东成员代表组成。其中，美国占据2席，北约国家合占16席，另外日本、澳大利亚、新加坡各占1席，亲美势力共占19席。其三，西方完全掌控SWIFT交换信息。SWIFT信息交换中心分别设在荷兰阿姆斯特丹和美国纽约，美欧有能力调取和掌控SWIFT信息。此外，SWIFT修订《公司规则》，进一步为西方利用SWIFT制裁铺平了道路。2020年6月，SWIFT修订《公司规则》，对暂停或终止SWIFT用户通讯服务增加了以下适用情形，即“为遵守任何法律、法令、规章、命令或监管、政府、立法或司法机构（包括法院或仲裁庭）的任何其他行为或干预”，SWIFT可以“在法律允许的范围内”，自主决定暂停或终止SWIFT用户通讯服务。该修订内容进一步为SWIFT履行西方金融制裁措施提供了“合法依据”。

俄乌冲突下，欧盟出台制裁政策，禁止向部分俄罗斯银行提供金融信息服务。2022年3月1日，欧盟发布官方公报（EU 2022/345），自2022年3月12日，禁止向7家俄罗斯银行提供用于交换金融数据的专用金融信息服务。具体包括俄罗斯外贸银行（VTB）、俄罗斯工业通讯银行（Promsvyazbank）、发现银行集团（Otkritie Bank）、社会银行（Sovcombank）、诺维克姆银行（Novikombank）、俄罗斯银行（Rossiya Bank）、俄罗斯国家开发银行（VEB）。除此之外，上述银行直接或间接拥有超过50%股份的俄罗斯法人、实体、机构也纳入制裁范围。

SWIFT断开与俄罗斯相关银行的连接，未来不排除进一步升级的可能性。3月2日，SWIFT发布声明，根据欧盟与英国、加拿大、美国协商的外交决定，遵从欧盟法律指令（EU 2022/345），于3月12日切断7家俄罗斯银行及指定机构。随后，SWIFT进一步划定具体实施范围与细节，涉及16家俄罗斯银行机构。随着俄乌冲突演进，SWIFT制裁存在升级的可能性。一方面，进一步扩充俄罗斯机构名单，加大SWIFT制裁范围。另一方面，利用SWIFT对支持或拒绝执行西方制裁的相关国家机构进行制裁。目前，欧盟已加大对白俄罗斯制裁力度，将其3家银行移出SWIFT系统。

切断SWIFT，与其他制裁措施相叠加，对俄罗斯带来严重冲击。为了降低支付体系依赖性，俄罗斯早在本轮俄乌冲突之前已经成立国家支付卡公司（NSPK），发行本土米尔卡（Mir），并建立金融信息传输系统（SPFS）。但是，西方推出多轮制裁，将部分俄罗斯银行移出SWIFT系统，将进一步强化制裁效果，通过阻断俄罗斯跨境支付渠道、打击其系统重要性银行、抑制俄对外贸易、封堵其国际金融渠道等途径，对俄罗斯带来严重冲击。

全球支付清算体系快速发展，美国等西方国家在国际支付清算领域始终居于主导地位。近年来，中国未雨绸缪，在支付清算领域主动作为，加强能力与设施建设。但是，中国跨境支付清算依然对美元以及美国金融基础设施存在较强的依赖性。对此，我国应警惕相关传导风险，充分借鉴俄罗斯经验教训。一是跨境支付制裁风险源自经贸对外敞口，夯实现代产业体系韧性与自主性是根本。二是要警惕二级制裁风险，构筑金融防火墙。三是稳步推进人民币国际化，提高金融基础设施可控性与安全性。

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作者：赵雪情，中国人民大学国际货币研究所研究员；刘玥君，对外经贸大学研究生

原文《全球跨境支付体系下SWIFT的功能定位与大国博弈》全文将刊载于中国外汇交易中心主办《中国货币市场》杂志2022.05总第247期。

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