关注碳定价在应对气候变化问题上的作用

内容提要

经济合作与发展组织（OECD）长期关注碳定价问题，指出碳定价是应对气候变化最重要的政策工具。碳税与碳排放权交易制度（ETS）是实现碳定价的主要方式，两者各具特点。碳税价格稳定，ETS减排效果更加确定、便于实现国际协调。如能辅以适当的价格稳定机制，ETS可能将成为更具优势的碳定价机制。此外，国际社会还可通过多种方式，加强关于碳定价机制的国际协调，以更低成本实现全球减排目标。

近年来，全球碳定价机制发展迅速。OECD长期关注碳定价机制，OECD认为，碳定价是所有气候政策的基石，是缓解气变政策组合中不可或缺的组成部分。

一、碳定价机制

能源使用是全球碳排放的主要来源，碳定价机制形成碳价格，附加到能源等含碳产品和资产价格上，推升其价格，且价格上涨幅度与其含碳量成正比。碳价格通过推高碳密集型资源的价格，降低市场对此类资源的需求，同时促进清洁能源消费，从而实现碳减排。OECD数据显示，碳价每上升1欧元，会使二氧化碳排放在长期内下降0.73%。

OECD认为碳定价是应对气候变化最重要的工具，具有几方面突出优势。一是成本效益高，可通过价格信号实现长效调节。通过碳定价机制实施统一的碳价，将促进不同行业、不同地区的边际减排成本趋于均等化，全社会的整体减排成本可以最小化。二是减排方式更加灵活多样，克服减排信息不对称问题。碳定价机制可充分利用排放主体的信息优势，由排放主体自行选择最适合它们的减排手段，实现分散化减排。三是引导资金投向低碳技术和清洁项目。OECD研究显示，碳价与低碳技术创新之间正相关，碳价的存在会为技术创新提供持续动力。四是减弱能源效率“反弹效应”。提高能源使用效率可以降低能耗，减少排放。但能效提高后，消费者可以更低成本获得同样服务，反而可能增加能源使用，进而抵消了部分减排效果。实施碳定价可以有效减弱这一效应。五是增加政府收入。对于许多OECD和G20国家，来自碳定价机制的收入占GDP的比例已超过1%，如果碳价上升至30欧元/吨二氧化碳，这一收入还将翻倍。

当前碳价过低，无法为减排提供足够动力。OECD对42个国家的6个高排放行业的碳价进行了统计，统计范围覆盖全球化石能源燃烧所带来二氧化碳排放量的80%。结果显示，约46%的二氧化碳排放根本没有被定价。即便是已被定价的排放，只有12%的碳价高于实现《巴黎协定》所需的最低30欧元/吨二氧化碳。当前碳价与实现《巴黎协定》所需碳价之间的差距被称为碳定价缺口，OECD数据显示，各国间碳价缺口差异很大，最高为俄罗斯（100%），最低为瑞士（27%）。中国的碳定价缺口为90%，仅次于俄罗斯、印度和巴西。

当前碳定价不合理以及各国之间碳价差异巨大，意味着国际社会需进一步关注碳定价机制的设计以及关于碳定价的国际协调，从而更好发挥碳定价的优势，以更低成本实现减排目标。

二、碳定价机制的设计

碳定价主要有碳税和碳排放权交易制度（Emissions Trading System，ETS）两种方式。碳税是对温室气体排放征税，直接确定碳价格；ETS指的是，政府确定每年的碳排放总额上限，然后排放配额可在企业间自由交易，配额的价格也就是碳价。简而言之，碳税是固定碳价格，ETS是固定排放总量。

早期理论研究认为，选择何种碳定价工具要看边际减排成本曲线与边际碳排放影响曲线（marginal damage curve）间的关系。如果减排成本曲线比边际碳排放影响曲线更加陡峭，那么价格工具更为合适；反之则数量工具更优。《巴黎协定》净零排放要求意味着非常大力度的减排，边际减排成本曲线将大概率比边际排放影响曲线更加陡峭，意味着固定价格的工具可能比固定数量更合适。

实践中看，碳税机制下碳价更稳定，有助于投资者形成稳定的价格预期。OECD研究发现，中长期内各国燃料税的有效税率变化很小。经济活动、天气状况、化石能源价格、气变政策以及减排成本曲线的形状等因素对各国碳税税率的影响很小，但会对ETS下的碳价产生明显影响。因此在碳税机制下，投资者更易形成对未来碳价水平的稳定预期。

相较于碳税，ETS在以下三方面具有更加突出的优势。一是直接规定减排总量，减排效果更具确定性。在碳税机制下，政府通过设定碳税税率确定排放价格，由市场主体决定碳排放总量。虽然税率上升会导致排放下降，但排放总量还是不确定的，减排效果可能打折扣。但在ETS下，政府可以每年设定排放配额总量，减排效果更加确定，而且调整更加灵活。

二是有利于实现国际碳定价协调。实践中，各国之间实施不同的气候政策会带来碳泄露（carbon leakage）问题，即某一地区或部门的减排努力反而导致其他地区或部门的排放增加的现象。碳泄露的一个主要渠道是贸易渠道，也就是因为各国碳价有差异，碳价较高的国家生产成本也高，导致生产活动将向碳价较低的国家转移。因此通过加强碳定价的国际协调，例如实施统一的碳定价，将有效降低碳泄露率。相比要求发展水平各异的国家统一碳税税率，将各国ETS联通起来在操作上更为可行，政治阻力相对较小。例如，欧盟国家已于2005年建立起区域性的EU ETS，但是在碳税税率上，至今各国还在实施不同的税率。

三是促进资金在各国间的再分配。虽然统一全球碳税税率与联通各国ETS的减排效果应是相同的，但这两种工具的分配效应却不同。理论上讲，统一碳税税率是经济效率较高的方法。在该机制下，大部分减排成本将被转嫁给发展中国家，因为其减排空间大，但碳税收入归各国政府所有，发达国家政府没有动力向发展中国家转让财政收入，而发展中国家可能会缺乏必要的资金，难以实现如此大幅度的减排。在ETS机制下，减排同样主要由发展中国家完成，但资金可以通过发达国家与发展中国家进行配额交易的方式，自动从发达国家流向发展中国家，从而实现资金的再分配。

然而ETS存在价格波动较大的缺陷。如前文所述，ETS是固定配额总量，但碳价是配额买卖双方通过交易方式形成的，不确定性较高，碳价波动很大。而碳价波动性会影响投资者的投资决策：绝大多数投资者都是风险厌恶型，在投资收益相近的情况下，偏好收益波动性较小的投资项目，碳价波动幅度越小，投资者投资低碳技术和清洁项目的可能性就越大。

鉴于此OECD认为有价格稳定机制支持的ETS是更优选择。提高ETS下碳价稳定性主要有直接和间接两种方法。直接方法包括碳价格支持法（carbon price support）和拍卖底价法（auction reserve price），间接方法包括排放储备控制法（emission containment reserve）和市场稳定储备（market stability reserve）。

碳价格支持法是在ETS确定的碳价之上，再对排放征收一个固定的排放税，以确定排放主体需支付的最低价格。对于排放主体而言，如果当前排放量低于政府设定的排放目标，ETS确定的碳价可能会跌至0，那么碳价就是排放税；如果排放量已大于目标总量，碳价就是ETS许可价加上排放税。这一机制的效果取决于其适用范围。相比之下，对ETS的全部排放类别均设置碳价格支持机制，且统一最低价格，效果更好。

拍卖底价法是通过在拍卖排放配额时设定最低价格的方式稳定碳价。如果竞拍者的出价均低于最低价格，则不能交易任何配额。政府可以通过回购方式实现同样效果，即当配额价格低于最低价格时，政府直接从市场回购配额。当拍卖底价法被应用于ETS全部排放类别时，其能实现的效果类似碳价格支持法。

排放控制储备是当配额价格低于设定的门槛值时，从拍卖中撤回部分配额，并将其直接注销。这也就意味着当配额价格下跌时，其供应就会收紧。这种方法其实类似拍卖底价法，只不过拍卖底价法是在价格低于底价时，直接取消全部交易，而排放控制储备法只是撤销部分配额。因此这种方法对于减排和提振碳价的效果均不如拍卖底价法。

市场稳定储备指的是，当流通中的配额数量大于设定的门槛值（上限）时，将部分配额收回；当流通中的配额数量低于另一门槛值（下限）时，将此前收回的配额再释放出来。前三个方法都是按照预先设定好的价格，以配额价格本身为对象进行调节，有助于稳定市场对碳价的预期，而市场稳定储备法则是通过控制流通中配额的数量来调整其价格，无法帮助投资者形成价格预期。

对于一个从零开始建立ETS的国家，拍卖底价法在减排效果和效率上表现最佳。如果拍卖底价法被用于ETS全部排放类别，这意味着为全部配额设置了同样价格，投资者有动力挖掘所有潜在减排路径。而且一旦价格低于拍卖底价，市场马上需要创造新的减排额度，减排效果立刻显现。当碳价格支持法被应用于ETS全部排放类别时，其效果与拍卖底价法类似，但如果其仅适用于部分排放类别时，其效果不如拍卖底价法（四种机制效果比较见表1）。

表1  各种碳价格稳定机制的效果对比

注：+：能带来额外效果（更好实现政策目标）；o：无额外效果。

资料来源：OECD（2020），作者整理

相比碳税，有价格稳定机制支持的ETS可帮助投资者形成碳价逐年上涨的预期，有利于更好减排。投资者一般预期在碳税机制下的碳价更为稳定，但上述价格稳定机制可以大幅改变投资者对于ETS碳价的预期。如要实现《巴黎协定》目标，应引导投资者形成碳价逐年上涨的预期。事实上，在碳税机制下，未来政策变动是未知的。与之相对，一个逐年增长的拍卖底价将更有助于投资者形成对碳价逐年上涨的价格预期，中长期内有利于更好实现减排目标。

三、碳定价的国际协调

OECD指出，关于碳定价所有形式的国际协调都能带来收益。收益反映在三方面：一是直接经济收益，例如降低减排成本、缓解各国对本国竞争力的担忧；二是环境收益，例如减少温室气体和空气污染物的排放；三是政治收益，例如向国内外利益相关者展现其应对气候变化的决心。协调参与国越多、覆盖排放部门越多，则收益越大。协调方法可归纳为以下两类。

一是全球范围内统一碳定价。各国影子碳价（指各国要实现减排目标所需要的碳价水平）差异很大，这意味着在全球或地区层面统一碳定价，可节约减排成本。针对同一减排目标，相比各国单边行动，实施全球统一碳价可降低58%~63%的减排成本。区域内统一碳价也会带来经济效益，但不如全球协调的收益更大。

如直接统一碳定价难度较大，可尝试先设置统一的最低碳价。统一最低碳价可以一方面促进各国碳价趋同，降低减排成本，提高经济效率，形成更加公平的竞争环境，另一方面给各国留足政策空间，不妨碍其根据国内目标，设置更高的碳价。最低碳价可适用于各种碳定价机制，即使各国选择的碳定价机制不同，也可以设置统一的最低碳价。

但统一碳价对各国带来的直接经济影响差异较大。如全球统一碳价，绝大多数国家都可从国际碳交易中直接获益，获益最大的是减排成本高的发达国家。以中国和印度为代表的新兴市场经济体可能无法获得直接经济收益：虽然出售配额将带来更多收入，但全球统一碳价会抬高其国内碳价，降低碳密集行业的国际竞争力，导致贸易条件恶化，影响经济收益。尽管如此，如将非直接经济收益计算在内，包括更好的健康状况和更低的长期气候风险，统一碳价对所有国家都是有利的。

二是共同扩大碳定价覆盖范围。现存碳定价机制主要覆盖电力和能源密集行业，这导致各国不同经济部门之间实际碳价差异很大。OECD数据显示，部分国家道路部门碳价可高达300欧元/吨二氧化碳，而建筑部门的实际碳价则为零。如各国可将碳定价扩展至更多部门，例如交通和工业，则可统一不同经济部门间的碳价，从整体上实现更低成本的减排。此外，还可将碳定价机制扩大至甲烷、二氧化氮等其他温室气体，这些气体短期内的减排潜力较大，有很多低成本的减排方法。研究表明，在全球范围内将碳定价机制扩展至更多温室气体，可使平均减排成本至多下降50%。

在缺少国际协调机制的情况下，各类防止碳泄露的政策工具均可发挥作用，其中碳边境调节税（BCA）是最有效的工具，但在实践中可能面临诸多挑战。其他工具还包括行业碳税豁免、ETS下无偿分配排放配额等。但这些工具都不能完全消除碳泄露，始终是国际协调之外的次优选择。与其他工具相比，BCA在降低碳泄露率方面的效果最好。在不同假设前提下，BCA可将碳泄漏率降低34%~51%，而无偿分配排放配额仅能降低10%~15%，碳税豁免可降低7%~15%。虽然BCA会给联盟内成员国带来经济收益，但会将减排成本转嫁至联盟外的国家，在实践中面临着一系列法律、操作和政治层面的挑战，例如是否符合世贸组织规定、如何衡量碳含量以及是否会引发报复性行为。

除碳定价的国际协调外，各国还可通过逐步取消化石能源补贴（FFS）的方式加强减排协调。到2030年前在全球范围内取消FFS，可使全球二氧化碳排放多下降1%~4%。但从经济效益上看，俄罗斯等能源出口国恐难直接受益。原因是，多边FFS协调将导致全球范围内对化石能源的需求下降，能源价格也会随之下跌，能源出口国的贸易条件将会恶化，抵消FFS改革所带来的收益。

对于能源出口国所面临的上述压力，OECD认为这些国家应加强财政收入管理。面对未来化石能源收入下降以及更加不稳定等新情况，能源出口国可采取下列措施：一是建立稳定基金和储蓄基金等短期稳定机制，以确保财政收入的可持续性；二是控制经常性支出，维持收支平衡，还可研究建立中期财政框架；三是更好管理公共投资，包括建立信息透明的项目管理机制，以选择有利于本国实现低碳转型和应对气变风险的项目。

总体来看，OECD认为碳定价机制是实现全球气候目标最重要的政策工具。碳税与ETS各具特点，如能对ETS辅以适当的价值稳定机制，ETS可能是更具优势的碳定价方式。无论采取哪种碳定价方式，各国均可通过统一碳价格、扩大碳定价机制覆盖范围等方式加强国际协调，以更低成本实现减排目标。

END

作者：益言

原文《关注碳定价在应对气候变化问题上的作用》全文将刊载于中国外汇交易中心主办《中国货币市场》杂志2021.07总第237期。

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