挺进蒙古，却陷入泥潭：长文盘点这处世界级铜矿的开发往事
2021年初始，正当中国笼罩在春节喜气洋洋之时，北方邻国蒙古——出了一件大事！
这次可不是蒙古又向中国赠送了3万头羊做春节礼物，而是该国已经开发多年，具有世界级规模的奥尤陶勒盖（Oyu Tolgoi）铜金矿项目，可能再度陷于停顿！
据上海金属网，蒙古政府急于用新协议取代以前与力拓公司签署的投资67.5亿美元对南戈壁省OT铜金矿进行扩产的协议。这次蒙古政府没有采取可能影响外商投资项目的单边行动，而是建议力拓公司双方共同终止此项计划。而金融时报则报道称，其最终目的是希望达成有利于蒙古的新协议。
【图】开发中的OT矿（图片来源：网络）
所谓的单边行动是什么呢？就在上个月11日，就有消息传出“”由于开发成本跳升，蒙古国政府正考虑终止OT铜矿项目的地下扩建工程”。而就在一年多前的2019年年底，主导开发的力拓确认“扩建工程将耗资67.50亿美元，较2016年的测算超出大约14亿美元”。
其实这个矿从上世纪末开发至今，已经有20余年历史，而OT矿的开发史，掺杂了蒙古这个国家政治、经济的变迁。今天我们就来回顾这段历史，以便在进一步了解这个北方邻国的同时，为有意从事相关产业的人士提供参考。
【图】OT矿的位置（图片来源：网络）
一句话，这个世界级铜金矿像个巨型宝库，蕴藏相当于乌兰巴托市区面积的铜矿带和小于乌兰巴托市区面积的金矿带，据测算，如果开采顺利它的规模可能最终能达到蒙古经济总量的三分之一。也正因为如此，这块宝地成为各方角逐的焦点。
1983年，蒙古高级地质学家Garamjav 首次发现孔雀石铜矿点。苏联解体后，一开始进入蒙古勘察的是美国岩浆铜业公司（Magma Copper Company，简称MCC），后来该公司被必和（BHP）收购，且蒙古方面不能按照原先合同规定筹集到相应份额的钱款，双方合作告一段落。
宝藏的诱惑实在太大了，BHP决定单独在蒙古成立勘探分公司，继续寻找符合自身勘查战略需求的斑岩型铜矿。1997 年， BHP获得了总计1350平方公里的勘查权（含OT勘查区）。
同年蒙古方面颁布了《矿产法》，给予企业相当大幅度的优惠政策，规定任何国籍的法人、自然人都可以申领矿产证并可转让和抵押。
在这一优惠政策的刺激下，大批蒙古国内外资本纷纷涌入矿业领域，这种粗放的管理模式极大地推进了蒙古国矿业的发展，但同时也催生出许多环境保护、政治腐败、恶性竞争等方面的问题——显然，这不光是蒙古的问题。
到了1998年8-9月，勘探地区未见工业矿化，加之BHP受到亚洲金融危机的影响，需要收缩战线，勘探项目不得不暂停。
【图】BHP在OT的钻孔分布图（图片来源：宋建潮的科学网博客）
BHP并未放弃这片可能的宝地，而是拉来了当时一家小公司——艾芬豪共同开发：2000 年5月5日，艾芬豪受让了BHP包括OT在内的238平方公里的勘查权区，虽然一开头找矿并不顺利，但一个名为OTD150的钻孔，奇迹般打开了宝藏的大门——钻进深度578m，矿化长度508m，Cu@0.81%，Au@1.17g/t，一举扭转OT看衰的命运，由此拉开了OT地区大规模找矿勘探的序幕。
2001年3月，BHP与南非矿业巨头Billiton合并，组建了必和必拓（BHP Billiton），成为矿业界的“巨无霸”。到2002年4月8日第一阶段截止日期，艾芬豪向必和必拓提交的报告未有达到后者行使回购选择权的条款要求，因此按照合同规定，必和必拓需将OT项目勘探许可证及其他资料设备全权转让给艾芬豪
2002年初，在双方的协商一致下，艾芬豪获得了OT 铜金矿100%的权益 ,支付了BHP公司500万美元现金及600万美元的勘探费用，BHP公司完全退出本项目,只保留2%净利润权利金。2003年11月，艾芬豪收回了这2%的权利金，付给BHP公司3700万美元，至此，OT 铜金矿彻底转到艾芬豪名下。
【图】2000-2002第一阶段艾芬豪完成的钻孔分布图（图片来源：宋建潮的科学网博客）
这么大的矿山，当时的艾芬豪并没有能力完全吃下。在2006年，艾芬豪与力拓（Rio Tinto）公司签订战略合作协议，共同勘探开发OT。力拓以3.03亿美元收购OT 9.95%股份；后又以3.88亿美元收购OT 9.95%的股份，力拓成为艾芬豪最大股东。
经过多年的协商,这项开发案却在2006年遭遇重大挫败,当时蒙古修改了1997年的矿产法，通过一项暴利税法案,让政府能从创纪录的铜价和金价获益。到了2009年，蒙古政府终于取消了暴利税法案，批准开发OT铜金矿，和力拓、艾芬豪签署了30亿美元投资协议。
根据协议，蒙古国有企业占有奥尤陶勒盖合资公司34%股份，艾芬豪公司占有66%股权，在投资公司收回全部投资后，蒙古国政府可在三十年后将所占股份增加至50%。2009年，力拓矿业公司注资艾芬豪矿业公司，收购了OT项目22.4%的股份。
在随后的日子里，艾芬豪将勘查重点主要集中于南北两端，且捷报频传，屡有突破，形成一条长12km的北-北-东向矿化走廊。截至2010年9月8日，共实施钻孔1650个，钻进深度900km。
2011年，大宗商品的超级周期达到高峰，刺激蒙古经济迎来了一波举世瞩目的增长，也极大刺激了力拓的野心。
2012年1月，力拓先后注资数十亿美元，将艾芬豪的持股比例提高到51%，成功控股了艾芬豪。后艾芬豪完全退出，股权转由一家名为绿松石山（Turquoise Hill）的力拓控股公司，至此OT铜矿完全成为力拓和蒙古之间的博弈——2012年曾有消息传出“中铝有意入股”，但最后无疾而终，这不能不说是一种遗憾。
其实这事也怪不得中铝：早在当年4月2日，中国铝业公告了其原计划进行的要约收购。按照锁定协议，中国铝业将部分要约收购南戈壁最多60%，但不低于56%的普通股，收购价格为每股 8.48加元。
这原本将是中国在蒙古的最大一笔投资，但蒙古议会在这项交易宣布仅几周后，匆忙通过一部“外商投资法”，令交易双方措手不及。该法案提出 “倘外国企业有意收购战略行业企业的1/3或以上股份，均须经内阁批准。”由此，中铝入主南戈壁须经蒙古政府审批，要约收购陷入困局，蒙古政府的行事风格可见一斑。
表面上看，问题已经得到完美解决，但是风暴，才刚刚开始，蒙古政府与力拓之间的矛盾注定会激化。
2013年7月8日，矿山开始投入生产，产品运往中国。截至2014年12月31日，各类（探明的、控制的、推断的）资源量与储量达到63.82亿吨，其中Cu@0.67%，Au@0.29g/t，已是世界上数一数二的斑岩型铜金矿床。
【图】OT矿化走廊剖面图（图片来源：宋建潮的科学网博客）
按照当时力拓描绘的“美好蓝图”：蒙古将在2022年开始享受铜矿分红，到了2025年铜矿将实现满负荷运营，到时蒙古就能躺着数钱了！如此诱人的条件，难怪蒙古愿意签下本节一开头说的“不平等条约”。据说，自签订OT矿开发协议以来，该矿曾给国家财政上缴了大约2.5万亿蒙图格里克（约合65亿元人民币）的利税。
但是矛盾也在日长夜大，由于OT矿位于沙漠深处，且极度不发达的蒙古，基础设施实在是太烂了，力拓不得不一切从头开始，为采矿修建几乎所有的必要设施，这就导致了成本的失控，不过这时还没到算总账的时间。
更重要的是，蒙古的投资环境对外国似乎不太友好，一如中国东北某邻国：据公开报道，2015年发生了“蒙古酒店事件”，即几名外国商人由于蒙古当局为了调查他们的公司，而将他们软禁在酒店中的事件。同时，蒙古还拖欠了三星3000万美元的支付款，这笔钱是从塔班陶勒盖(Tavan Tolgoi)煤矿到中国边境的铁路建设费。
对于他们的最大贸易伙伴中国，蒙古同样没有给过好脸色，“吃大户”事件时有发生：典型的例如2015年7月，83名赴蒙中国务工人员被拖欠工资超过300万元人民币，导致他们没钱买车票回家滞留蒙古，最后蒙古公司也未给出回应。
中蒙两国之间，这种事情远远不止这一起，在此没有必要一一列举，不过结论是显而易见的：如此吃相难看，谁还敢再来投资？从2011-2015，蒙古的外商投资连续暴跌就是明证：
【图】2011年以来，蒙古的外商投资跌幅惨不忍睹（图片来源：彭博）
除了明抢让人害怕之外，蒙古之所以这么惨，和其单一的经济结构是分不开的：蒙古一度被戏称为Minegolia，IMF估计该国拥有价值1万亿至3万亿美元的矿产资源，但2013-2014年以来，随着大宗商品价格的下跌，以及最大邻国中国去产能的轰轰烈烈，全球矿商控制开支，其作为投资目的地的吸引力已经日趋衰落——即使如此，2015年矿业依然是该国的经济支柱。
【图】矿业，还是蒙古唯一拿得出手的产业（图片来源：彭博）
作为全球瞩目的重点工程，未来的“现金牛”，OT项目虽然一时没有受到严重冲击，但火药，总有爆发的一天——特别对于蒙古这样政治高度不透明的国家，矿业没有理由出淤泥而不染。
2. 迪拜，埋下祸根？
正如前文所言，早在2009年蒙古和力拓签订合约时，就已经定下来了蒙古占34%的股权比例。不过据报道，由于条约的详细内容当时并未公之于众，民间一直以为蒙古国占70%，外方投资者是30%。截至2010年，将OT矿投入生产的成本估计将达到46亿美元，（在财务上）使其成为蒙古历史上最大的项目。
然而和大多数第三世界国家一样，OT项目合同签订的第一天，就饱受不透明和腐败的指责：2009年签订合约的蒙古总理桑吉·巴亚尔，到了2018年就被关押并指控“在OT项目上授意相关部长为投资者签署协议提供便利，并从中获得巨额利润”，后于2020年被判处五年徒刑。
【图】涉嫌贪腐丑闻的桑吉·巴亚尔（图片来源：网络）
开矿力度的加大，不可避免影响环境：据估计，从2010年开始算起，OT未来二十年由开矿带来的用水需求将增加两倍。牧民担心正在OT耗尽该地区的供水，因为该地区每月消耗的水超过10亿加仑。此外，还存在从矿山，尾矿存储设施以及地面上存储的任何未覆盖到矿山的任何覆岩或废石排出酸性岩的风险。
开矿带来的不仅有环保问题，还有剧烈的贫富分化：尽管近年来蒙古的经济增长帮助减少了11％以上的贫困，但在收入分配方面的不平等现象也在加剧。农村地区的牧民由于传统生计的消亡而挣扎求生，据统计，2014年，蒙古农村地区的贫困率（35.5％）高于城市地区（23.2％）。
【图】买不起房，只能住在蒙古包里的牧民（图片来源：网络）
此外政治因素的影响也不可忽视：蒙古国内部分势力一直反对在交通上增加对中国的依赖。运输能力一直是蒙古资源出口的巨大瓶颈。由于OT项目等全部位于靠近中国的边境地区，能够将这些资源运往哪里，决定了蒙古的出口范围。
有鉴于此，蒙古政府优先考虑到“舍近求远”的线路规划：采用与俄罗斯接轨的非国际标准轨道，经由漫长曲折的路线通往俄罗斯东部的出海口，尽管修建直通中国的铁路，是更经济实惠的选择，但蒙古自己愿意折腾，谁也没办法。
蒙古政府与力拓之间的分歧在2013年达到了顶峰，政府敦促力拓解决3.4亿美元的税收问题，成本超支从也最初计划的51亿美元增加到了力拓初期的71亿美元。由于彼时铜矿的开发遇到阻碍，力拓裁减了1700名蒙古员工。
到了2015年，事情似乎又有了转机：当年3月，铜矿庆祝了100万吨铜精矿的装运——此时距产出第一批矿石还不到两年。当年5月，力拓和蒙古签署了一系列有关OT“地下开发计划”的协议。按照协议，二期地下总投资54亿美元，计划于2015年底前开工建设，而“2021年全面投产后预计项目产值可占蒙GDP约1/3，2025年铜产量可达到峰值56万吨”，也就是这么来的！要知道，蒙古2018年GDP总量约为130亿美元。
【图】OT矿的地下运输管道（图片来源：网络）
当时的蒙古总理，立场亲西方的其米德·赛汗比勒格，对协议的签署喜形于色：
开采OT的地下矿山将对蒙古经济产生重大影响，这将使子孙后代受益。共同协议明确将蒙古定位为吸引投资的国家，并强调了蒙古对商业开放的事实。
由于协议是在阿联酋迪拜签署的，因此又叫迪拜协议——这一名称在蒙古国境内广为流传。也正是因为有了迪拜协议，蒙古才能在没见到一分钱红利的前提下，继续交着——不，是欠着每年巨额的投资贷款利息。按照迪拜协议，蒙古国获得收益的时间被推迟到从2041年开始，而且还因此背上了14亿美元的贷款利息债务。
但是老古话“兔子急了还会咬人”，一旦蒙古发现情况可能有变，翻起脸也不会留情。
3. 不想再当“冤大头”？没那么简单
应该说，蒙古对于OT项目的收益还是颇为看重的：曾向OT矿提供了1.55亿美元的欠税账单，是自2013年以来的第二次税务纠纷，但和后面的惊涛骇浪相比，这点风波只能算是涟漪。
到了2018年10月，一个名为“达尔汗蒙古绿色联盟”的组织向乌兰巴托市初级行政法院提起诉讼，指控政府与力拓集团间签署的关于OT矿地下矿产开发投资建设合同为非法，主要理由“时任政府总理其.赛汗比勒格，在未经国家大呼拉尔和政府例行会议研究讨论的情况下，擅自越权作出错误的决定，给国家造成了不可挽回的巨大经济损失”。
力拓在2019年宣布，由于地质条件复杂，OT铜矿扩建项目的成本超支高达19亿美元，并预计总资本支出将在65~72亿美元之间，还要加上燃煤电厂为该矿提供电力的成本。，该矿的地下扩建工程将推迟至多30个月。换句话讲，OT矿在一定程度上成为了“无底洞”。但是事已至此，蒙古议会也只好听之任之，通过了这个决定。
力拓计划使OT成为世界上最大的铜矿之一。自当年2月以来，主要的地下基础设施（如控制室设施和颚式破碎机系统）已完成，第3和第4竖井的建设正在进行中。2号竖井的调试工作将于2019年10月进行。
【图】2019年力拓宣布的扩产计划（图片来源：力拓官网）
虽然通过了，但是蒙古议会同年还是成立了工作组，建议探讨生产分成协议和/或用特殊税替代股权的可能性，说明蒙古对未来的大饼等得有些不耐烦。到了2019年12月，力拓更是丢出了一颗“重磅炸弹”：
计划再投入87.5亿美元，在2022年前实现OT矿地下开采。地下开采一直进行到2030年，届时该矿将成为世界第四大铜矿。预计在2028-36年间，通过露天开采和地下开采，每年生产48万吨铜。而在2019年开矿时每年的铜产量为14.63万吨。
铜没见出产多少，投资倒是与日俱增：据统计，当初开发该矿时约定的投资，从最初的41亿美元，一路增加到了大约111亿美元。随着投资额的不断增加，蒙古国背负的债务也就越来越大，获得收益的时间也在不断地推后。蒙古国家大呼拉尔议员巴图特木尔则表示“迪拜合同从一开始就是个坏合同”。
蒙古内阁秘书处副主任Solongoo Bayarsaikhan近期则给出了更惊人的数字：“据计算，蒙古要到2051年才能获得股息，届时将背负220亿美元的债务（注：可能为22亿美元）。此外，OT预计在2051年之前的4年内，才开始缴纳利得税或企业所得税。”
采矿40多年，只付4年企业所得税，股息还要等到2051年才能拿到，说不定那时候铜矿早被开采完毕，到时候你力拓再说没赚到钱，无红可分，蒙古上哪里说理去 ——也难怪蒙古人有一种当了“冤大头”的感觉。
此外对于蒙古而言，34%的股权所带来的收益也是“糊涂账”。据该国议员热德那赛德质问：
蒙古国方面在OT矿董事会工作的共有3人，但其实并没有发挥出好的作用。关于34%股权的分红问题也从来不去主动过问和关注，到底生产出了多少吨金、银、铜等相关的数据也不掌握。尤其是还在一再质问，当年双方首次签署开发协议时，就约定好建的自备电厂、附带冶炼厂等设施，现在都在哪里？
此外，力拓集团作为全球范围内的矿业大集团之一，理应财大气粗，其按，现金流充裕，照66%股权比例约定投入的建设资金，其实并不一定都是贷款，很有可能是该集团存在银行里的资金。没有在支付对外盛传的高额利息。只有“地主”方蒙古国却在傻傻地要白白支付银行贷款的高额利息。而且不仅如此，力拓集团一直在从OT矿中净赚着利润。
【图】2008-2018五大矿业巨头的现金流（图片来源：Bloomberg）
此外在迪拜协议签订过程中，腐败似乎也在所难免：据该国议员透露，蒙古国的首任总统奥其尔巴特在OT董事会，连任两届总统的巴嘎班迪现仍在OT董事会，都在拿着好几百万美金的好处在工作——与该国普通居民的贫困形成鲜明对比。
结果到了2019年11月，乌兰巴托市初级行政法院作出了一审判决，判定原告方“达尔汗蒙古绿色联盟”胜诉，裁定由蒙古国政府于2015年1月和5月签发的4份命令宣布无效并予以废止，其中包括关于成立工作组、签署协议、授权和加强领导等问题的行政决定，而这几个政府令全部都是关于OT矿的。
到了11月21日，蒙古国家大呼拉尔举行全体会议，专门审议讨论了关于在OT矿的开发上保证蒙古国权益问题的决议草案，结果以与会代表的全数赞成而获得了通过。按照该国议员的说法，废止迪拜条约“能为蒙古减少200亿美元的损失”。
长期以来围绕OT项目的争端，在资本市场上当然不会毫无反应：从2018年到2020年初，由力拓控股，实际占有OT项目66%股权的绿松石山公司，股价一路下跌了70%以上：
【图】不断下跌的绿松石山股价（图片来源：Bloomberg）
虽然控股，但力拓也无法完全控制绿松石山的其他股东：力拓2019年9月表示，将借款5亿美元开发该矿，其余资金缺口将通过发行绿松石山股票来弥补。
但同年11月，绿松石山对力拓提起仲裁程序，称力拓为扩张融资的做法与自己的做法“不兼容”。持有绿松石山9.23%股权的两家资本公司指责力拓管理不当，不公平地限制了绿松石山获得融资支付这些成本的能力。
面对蒙古的翻脸，以及其他股东的意见、力拓当然不会坐以待毙。对于力拓而言，它的理想是打造一个巨大工程——正如自由港在印尼的Grasberg铜矿一样。蒙古已经出招，下面该轮到力拓了。
【图】力拓去年12月公布的OT最新目标（图片来源：力拓官网）
面对一而再再而三“计划赶不上变化”的局面，蒙古的忍耐终于到了极限：成本增加、出矿减少、并且达到产矿峰值还得再晚三年，天知道到时候又会出什么变化，不如索性一拍两散吧！加上国内的压力，这就有了今年1月11日蒙古政府威胁“停止矿山建设活动”，辩称项目推迟和成本超出预期已经侵蚀了该国所希望的经济利益。
【图】蒙古当地人士在国会外抗议（图片来源：https://www.intellinews.com/）
对于蒙古的“最后通牒”、力拓不得不有所因应：今年1月28日，力拓任命蒙古籍，曾执掌过该国证交所和矿业协会的Bold Baatar为铜业务CEO，显然是为了改善同蒙古的关系。正如他被任命后所言：
OT是力拓和蒙古人民的重要项目。现在摆在我们面前的机会是按照第92号国会决议（2019年11月做出的），与蒙古政府进行讨论，并以增加所有利益相关者收益的方式，解决悬而未决的问题。我希望以某种方式增强投资者对该国的信心。
可能确实是他的母国优势发挥了作用，今年2月，蒙古的口气有了软化，正如本文一开头所言“希望终止原来的旧协议，重新建立一份有利于蒙古的新协议”。且法庭还裁定，力拓“不得限制绿松石山公司与OT其他股东就融资和其他事项进行磋商”。让小股东松了一口气
不过目前只是暂时中止了混乱，远没有到风波结束的时候：OT还有其他问题需要解决，包括延长将于今年3月份到期的现有电力协议。此外，OT管理层可能要进行重组，并且还要对资源储量进行重新评估并公布，所有这些问题都必须在5月份力拓做出决定前解决。
力拓新任CEO Jakob Stausholm 2月17日在该集团的年度业绩电话会议上表示，力拓仍致力于OT铜矿的开发，并称OT是一个“令人印象深刻的矿山”，它将为国家和矿工带来“巨大的双赢”。
希望这不只是一句口号，而能真正落到实处。
参考文章：
1. 蒙古是不是又被忽悠了？伦敦老韩，2021
2. 蒙古国废止与力拓集团签订的铜矿合作合同，是为啥？蒙古格日，2019
3. 蒙古国与力拓集团在OT矿的合作上“亏大了”？然后呢？蒙古格日，2019
4. 力拓宣布奥尤陶勒盖铜矿地下项目将于2022年开始生产，Mining and Environment，2020
5. 作为世界顶级铜矿项目，奥尤陶勒盖铜矿的开发为何总是受挫？地一眼蒙古，2020
6. 力拓蒙古铜矿发生争执的背后是什么？铜云汇，2020
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