基于巴塞尔协议III的银行外汇业务宏观审慎管理工具研究

内容提要

巴塞尔协议III作为银行风险管理的国际通行准则，对银行外汇业务宏观审慎管理具有重要的参考借鉴意义。文章通过比较两者之间的异同，创新性从外汇业务审慎评估有效性，审慎管理工具选择以及工具启用、退出，其他短期资本流动审慎管理工具等方面，明晰银行外汇业务宏观审慎管理的关键环节与问题，提出银行外汇业务宏观审慎的具体措施与建议，旨在服务国际收支平衡的维护与跨境资金流动风险的防范。

银行外汇业务审慎评估是宏观审慎理念在我国外汇管理领域的最新实践。巴塞尔协议III作为银行风险管理的国际准则，对于银行外汇业务审慎管理具有重要参考价值。

一、巴塞尔协议III银行风险管理工具概览

巴塞尔协议III由三大支柱组成：一是最低资本要求，二是监管当局对资本充足率的监督检查，三是信息披露。与之相关的银行风险管理工具主要体现在第一支柱。在巴塞尔协议各版本的实践过程中，资本的定义和分类逐步细化，衍生出资本分级等新概念。在现行的巴塞尔协议III框架下，银行风险管理工具区分资本维度、流动性维度等一级分类，资本充足指标、杠杆率指标、流动性监管指标、流动性监测指标等二级分类，并在二级分类下提出具体的监管工具设置。具体情况详见表1。

表1  巴塞尔协议III提出的银行风险管理工具情况

二、巴塞尔协议与银行外汇业务宏观审慎管理对比

（一）巴塞尔协议III的参考借鉴价值

一是巴塞尔协议以银行作为宏观审慎管理的核心环节，通过对银行实施最低资本要求等监管工具，促进银行审慎展业，防范金融体系顺周期波动，从而维护货币和金融体系稳定。这和银行外汇业务宏观审慎管理在指导思想上是一致的。二是从监管工具看，资本充足率、流动性覆盖率、净稳定资金比率等，均强调了超前的逆周期调控，体现风险防范一定的前瞻性。三是从巴塞尔协议的历次版本实施情况看，制定发布后在相当时间内保持了稳定，其规则和标准具有透明性、稳定性。四是巴塞尔协议设置的指标，均是从资产负债端入手进行调控，对银行外汇业务宏观审慎管理而言，银行资产负债行为是因，相应的跨境资金流动是果，在管理对象和关键环节的选择上，巴塞尔协议的做法均具有参考价值。五是巴塞尔协议强调了实质重于形式原则，对表外资产运作给予了足够关注。对银行外汇业务宏观审慎管理而言，也存在银行表外融资导致资金大进大出等情况，也需要坚持实质重于形式原则、实现表内表外通盘考虑。六是在计算监管指标时，巴塞尔协议充分考虑了不同类型金融机构的差异，对银行外汇业务宏观审慎管理而言，也应从业务规模、业务性质等层面对银行进行分类管理。

（二）需要统筹考虑的不同之处

一是两者在基础逻辑方面的不同。巴塞尔协议III的逻辑为银行是维护宏观经济金融稳定的基础，先有银行稳定、才有宏观金融稳定，后者以前者为前提，两者必须同时实现，体现为调控的“双目标”。银行外汇业务宏观审慎管理则是将银行作为中间环节，通过银行间接调控国际收支，宏观稳定并不以银行稳定为前提，只需要实现国际收支平衡即可，体现为调控的“单目标”。二是两者在传导链条方面的不同。巴塞尔协议III的传导链条是“金融机构稳定—宏观层面稳定”，采取的调控手段更加间接、但潜在影响范围更广。银行外汇业务宏观审慎管理的传导链条是“银行外汇业务—国际收支平衡”，考虑的约束条件相对较少，往往倾向于采取更加直接的调控手段、影响范围相对较小。三是两者在作用对象方面的不同。巴塞尔协议III同时考虑银行体系稳定与宏观层面稳定，主要选择银行资产负债端为作用对象。银行外汇业务宏观审慎管理主要考虑国际收支平衡，属于流量概念，既可以直接选择跨境资金流动为作用对象，也可以选择资产负债为作用对象、实施间接调控。四是两者对银行经营影响的不同。巴塞尔协议III采取的监管指标直接影响银行资产负债，属于银行自营业务。银行外汇业务审慎经营评估涉及的指标既包括银行自营业务，也包括代客业务，而银行代客业务主要由客户自行决定，银行对其的把控能力较弱。

三、对关注问题的思考

（一）对现行银行外汇业务宏观审慎评估有效性的判断

在新发布的银行外汇业务审慎经营评估指标中，既有外汇流动性覆盖率等自营业务调控手段，也有涉外收支差额比率等代客业务调控手段，在理论上兼顾了直接调控与间接调控。发达经济体货币政策转向、中美贸易摩擦等历次重大外部冲击下，近年来我国跨境资金流动保持稳健，不存在大进大出异常情况，验证了现行管理的有效性。

（二）参考巴塞尔协议III的银行外汇业务宏观审慎管理工具思考

从理论上讲，表1所列示的巴塞尔协议III银行风险管理工具，将适用币种转换为外汇后，均可用于银行外汇业务宏观审慎管理。但结合实际情况，应当具有以下优先级。

一是资本维度监管指标作用相对有限。外汇业务只是银行业务的组成部分且占比相对偏低，对银行经营稳健性的整体影响有限，且外汇管理主要是国际收支平衡“单目标”调控，因此资本维度监管指标在银行外汇业务宏观审慎管理中的作用相对有限。

二是流动性维度的监管指标适用性较强。银行外汇业务宏观审慎监管的作用重点不是资本，而是资产。流动性覆盖率、净稳定资金比率在宏观审慎管理中应当能发挥重要作用。在具体计算中，应同时考虑银行自营业务与代客业务。

三是其他流动性维度的监管、监测指标可作为备选。在流动性覆盖率、净稳定资金比率之外，巴塞尔协议III提出的其他流动性维度监管、监测指标，也可作为银行外汇业务宏观审慎管理的备选。

（三）针对证券市场资金大进大出的宏观审慎管理工具

证券投资项下资金流动主要是银行代客业务，单纯对银行实施宏观审慎管理的作用有限。基于此，对跨境资本流动交易直接征收的类托宾税，其作用对象为市场主体而非银行，能够作为银行代客业务调控手段之外的有效补充。

（四）宏观审慎工具启用、退出时点的选择问题

银行外汇业务宏观审慎管理是维护国际收支平衡的“单目标”调控，并不需要维护银行日常经营的稳健性。建立相机抉择的启停机制有其内在合理性。但从稳定预期、维护市场有序运行的角度看，可考虑在指标设置、启停阈值调整等方面，进一步加大与市场的沟通，提高规则透明度。

（五）针对其他短期资本流动的宏观审慎监管工具

除证券投资外，跨境融资也是波动性较高的短期资本流动。在实践中，可抓住短期资本流动的融资套利特性进行审慎监管。具体而言，一是可调控跨境融资行为本身，相应的监管指标可设置为跨境融资比率=表内外跨境融资流入或流出/银行涉外收入或支出，对超过阈值的银行采取调整评估等措施；二是也可采用现行的远期售汇准备金等工具，从衍生业务层面进行间接调控。

四、相关建议

（一）区别对待银行自营业务与代客业务

对自营业务而言，应重点关注其在整体跨境资金流动中的规模，确保调控覆盖大部分资金流动。对代客业务而言，应重点关注调控的有效性，若因银行难以完全掌控其客户行为而影响调控效果，还应考虑实施托宾税等直接作用于涉外收支主体的其他审慎监管工具。

（二）从银行流动性和资产负债端加强审慎监管探索

在现有的涉外收支差额比率、结售汇差额比率等流量指标基础上，应更多从跨境资金流动的存量端入手，基于银行流动性、资产负债端开展间接调控，形成直接与间接相结合、流量与存量相结合的科学监管体系。

（三）适度提高审慎监管的前瞻性、常规性、透明度

探索增加嵌入银行日常经营的审慎评估指标，适度提高管理的前瞻性，同时兼顾事前防范与事后调控。适度增加启停机制运行规则的透明度，形成稳定预期、长期效应，避免管理“急起急停”对市场形成较大的短期冲击。

（四）探索对不同规模银行予以区别对待

根据业务量对银行审慎经营评估指标进行赋权计算，如，可分为系统重要性银行、非重要性银行，或分为大型银行、中型银行、小型银行，或是实施不同的指标计算方法，提高评估监管的针对性。

（五）拓展审慎评估范围，提高监管有效性

将银行表外业务纳入评估体系的可行方式，适度开展表内外全口径审慎评估，避免监管套利。构建针对证券投资、跨境融资等高风险、高波动渠道的政策储备，在出现较大风险情况下，采取差额准备金、强制锁定期限等工具，抑制短期资本集中、大额流动。参考巴塞尔协议III中的核心、一级、压力情景等概念，明确银行外汇业务宏观审慎管理中的相似概念，进一步提高监管的科学性、有效性。 

作者：胡国正，西南政法大学经济法学院；钟升，人民银行重庆营业管理部；张为一，人民银行江津中心支行

原文《基于巴塞尔协议III的银行外汇业务宏观审慎管理工具研究》全文将刊载于中国外汇交易中心主办《中国货币市场》杂志2020.12总第230期。

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