“交易场所清理整顿10周年”系列报道之二
2012年是监管变化最为深远的一年。这一年，成立了清理整顿各类交易场所部际联席会，拉开了“24龙治水”序幕。以后，每到大的关口，“24龙”聚首，决定交易场所的命运。这一年，“国办发〔2012〕37号”文件下发，承接“国发〔2011〕38号”文件，继续清整，直接把众交易场所送入南极。
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部际联席会诞生，专为各类交易场所清整而来
1月10日，国务院对证监会《关于成立清理整顿各类交易场所部际联席会议并建立工作制度的请示》作出同意的批复。“国函〔2012〕3号”明确，清理整顿各类交易场所部际联席会议由证监会牵头，成员单位有：国家发改委、科技部、工信部、公安部、监察部、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、商务部、文化部、人民银行、国务院国资委、工商总局、广电总局、林业局、知识产权局、国务院法制办、银监会、保监会，以及中央宣传部、最高法院、最高检察院等。
这个部际联席会要做什么工作？批复规定了其主要职责为：在国务院领导下，会同有关部门和省级政府，明确任务分工，加强协调配合，切实有效地贯彻落实国务院关于清理整顿各类交易场所的方针和政策；研究清理整顿各类交易场所的相关法律法规和政策文件，提出完善相关法律法规和有关规章制度的意见和建议，提供政策解释，组织制定有关规章。
其他职责还有：统筹协调、督促、指导省级政府开展各类交易场所清理整顿工作；根据相关单位要求，组织有关部门和省级政府对各类交易场所涉嫌违法证券期货交易活动进行性质认定，并由证监会依法出具认定意见；督导有关部门和省级政府建立对交易场所和交易产品的规范管理制度；对省级政府拟批准设立的交易所提出意见；汇总各部门、省级政府报送的清理整顿各类交易场所工作情况，并及时上报国务院。
2012年2月2日，清理整顿各类交易场所工作会议暨部际联席会议第一次会议在北京召开。会议协调动员各地政府和相关部门力量，全面推进清理整顿工作。国务院副秘书长尤权出席会议并讲话，对下步工作提出明确要求。
部际联席会议召集人、证监会主席郭树清在会上定“三条铁律”清理整顿各类交易场所：不能变相搞均等份额，不能变相搞股票交易，不能变相搞期货、金融衍生品交易。他要求尽快启动方案实施，确保在6月30日前完成各项工作。
部际联席成立非常及时，能快速地从上到下管住了市场，但不可讳言，由于市场缺乏有效法律规制，治理缺少法律法规依据，这种部际联席会成员“24条龙”“运动式”联合“治水”，时间注定不会长久，效果也要打问号。这种联席会议制度，还是未从根本上改变各类交易场所监管主体模糊的问题，原来市场的监管格局并未有大变化。此后，“24龙治水”，部委和地方开始不断“刹车”“加油”，“加油”“刹车”。“一管就死，一放就乱”的局面，绵延至今。
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“37号”文件，给“38号”文件打补丁
7月20日，国务院办公厅发布《关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（国办发〔2012〕37号，这就是业内俗称大名鼎鼎的“37号”文件。下称“37号”文件），是继2011年底国务院《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（“国发〔2011〕38号”文件，下称“38号”文件）的一次承接响应。
“38号”、“37号”文件其实本应是以疏导之策谋求治理，无灭市之意。“37号”文件首先应是给“38号”文件漏洞打上制度“补丁”。交易场所整顿首先就是要制定制度，这其中包括制定标准，制定目标，不仅仅要告诉“哪些不得”，更应该告诉“哪些要得”，应推出示范的交易场所，树立标杆，让其它交易所转型，向符合国家要求标准的标杆去学习。然而，“37号”文件除重申“38号”文件的 “六个不得”外，强调不得采取集中交易方式进行交易，基本属于行业“一刀切”性质，把行业直接送到“南极”，业界一直有不同看法。
如何理解这一规定，这样规定主要是出于哪些考虑？直到2014年9月26日，证监会新闻发布会给予回答：集中交易方式一般适用于从事标准化产品交易的公开市场。目前，地方各类交易场所基本可分为权益类、商品类两大类。权益类交易场所可以再细分为区域性股权市场和其他权益类产品的交易场所。区域性股权市场交易的主要产品（股份或债券）虽然为标准化产品，但由于这一市场定位于私募市场，股份或债券持有人数较为集中且不以短期买卖获利为目的，不需要也难以采取集中交易方式进行交易。其他权益类交易场所交易的产品应当属于非标准化产品，交易双方的需求也是个性化的，更不适合采取集中交易方式进行交易。商品类交易场所的定位应当是商品现货市场，现货市场的功能在于促进商品流通，交易双方的目的是实现商品交换。在现货市场上，交易参与者对于商品的供给与需求不尽相同，具有个性化、非标准的特点，因此现货市场交易的商品也应当属于非标准化产品，不适合采用集中交易方式进行交易。
毫无疑问，“38号”、“37号”文件的出台时机以及精神，无疑是对当时各类交易场所乱像的一剂猛药，是非常及时的。随着科技进步，长期以来仍依此两个文件治理市场，也饱受争议。由于文件编写者受当时历史条件和数字科技水平所限，用一些没有法律依据的话去指导规范清理整顿，无法从根本上解决各类交易市场面临的问题，此后历次依照这两份文件清理整顿各类交易场，各类交易场所的数量和乱象不但没有因清理减少反而爆发式增长，就是例证。
“38号”、“37号”文件开出的药方是：“除依法经国务院或国务院期货监管机构批准设立从事期货交易的交易场所外，任何单位一律不得以集中竞价、电子撮合、匿名交易、做市商等集中交易方式进行标准化合约交易。”这样的立论、逻辑基础是有问题的。集中竞价、电子撮合、匿名交易、做市商、标准化合约是期货市场特点，但不是期货市场的专利。
如，“集中交易方式”（集合竞价、连续竞价、电子撮合）是互联网电子信息技术手段。电子交易平台是人类通过大数据促进信息对称、节约成本的新技术，电子撮合、集合竞价，能促成交易加速完成，可节约大量成本。禁止任何单位使用现代信息技术，人为地制造“信息扭曲和不对称”，把各类交易所和产业客户赶回到“手工”干活时代，这是在制造新经济下出现的“市场失灵”。评判市场的对错是非，应从商品市场服务商品流通的本质出发，以其是否真正有利于提高商品流通效率、降低企业成本与库存、畅通企业融资渠道和交易为依据，而不是交易所采用了现代信息技术等，必然要祸国殃民。
又如，商品标准化、标准化合约根本不是区分现货和期货的标准，也不是违法的必然条件。人为地把期货和现货市场割裂起来，仓单不一样两个市场如何互换？期货、现货两个市场不能向上、向下发展，形成一个期现结合的、高效的联动机制，“痛则不通”，两个市场服务实体经济的能力大打折扣是必然的。
再如，两个文件规定：“任何投资者买入后卖出或卖出后买入同一交易品种的时间间隔不得少于5个交易日。”对交易市场来说等于变相停牌5天。而国外大宗商品交易每天是不停歇的，让国内交易者等5天后再做出反应，蒙受巨大损失的一定是中国人而不是外国人。蔬菜鲜活农产品，上高速都有绿色通道，让其快速进入市场交易，谁阻拦就要受到处罚，而平台上5天后才允许交易，这还叫新鲜果蔬吗，恐怕早捂成臭鱼烂虾了。
7月27日，清理整顿各类交易场所工作会议暨部际联席会议第二次会议在北京召开。国务院副秘书长尤权出席会议并讲话。会议指出，下一阶段，各地要结合本地实际，加大工作力度，明确交易场所监管主体，确保交易场所整改规范到位。部际联席会议要严格标准，做好对各省级政府清理整顿工作的检查验收。
8月23日《关于规范证券公司参与区域性股权交易市场的指导意见（试行）》（证监会公告〔2012〕20号）发布。其中规定，中国证券业协会应当制定自律规则，对参与区域性市场的证券公司进行自律管理，并督促参与区域性市场的证券公司建立必要的推荐挂牌、尽职调查、信息披露、投资者适当性管理等业务制度和相应的合规风控制度，依法合规地开展相关业务。
11月7日证监会公布：清理整顿各类交易场所工作进展顺利，浙江、湖北、重庆、贵州、西藏、甘肃、青海、深圳等8省（区、市）的清理整顿工作率先通过联席会议检查验收，联席会议同意上述8省（区、市）部分交易所保留和备案申请。
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